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[판례평석] 공시가격 9억원 이하의 1가구 1주택자에 대해 재산세 세율을 감경하는 서초구 구세 조례는 조세법률주의에 위반되지 않아
[판례평석] 공시가격 9억원 이하의 1가구 1주택자에 대해 재산세 세율을 감경하는 서초구 구세 조례는 조세법률주의에 위반되지 않아
  • 법무법인 율촌 이종혁 변호사
  • 승인 2022.08.03 13:51
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- 서초구의 재산세 감면 조례는 무효가 아닌 것으로 판결
- 재정수요 또는 재해 등의 경우 조례로 세율을 가감하는 취지를 고려하면 지방세법 제111조 제3항 요건을 만족
- 지방세법 제111조 제3항의 위임범위 내이므로 조세법률주의 위반 아니야
- 감경 세율 적용 대상을 특정한 조례가 조세법률주의 위반이 아니라고 명시

- 대법원 2022.4.14. 선고 2020추5169 판결 -

● 요약
서울특별시는 서초구 관내 공시가격 9억원 이하 1가구 1주택에 대한 2020년도 재산세를 감면하는 서초구 조례안에 대하여 조례안의결무효확인의 소를 제기했다.
대상판결에 따르면, 위 조례안은 코로나19의 확산이라는 재해 발생의 상황에서 민간의 경제적 어려움을 해소하기 위해 제정되었으므로, 특별한 재정수요나 재해 등의 발생시 조례로써 재산세 세율을 감경할 수 있다고 정한 지방세법 제111조 제3항의 요건을 만족한다. 또한, 위 조례안이 감경 세율의 적용대상을 한정함으로써 과세표준 구간이 창설되고 과세표준 구간별 누진 정도가 변경되는 결과가 발생하더라도, 이러한 효과는 지방세법 제111조 제3항이 이미 예정한 것이므로 위 조례가 조세법률주의에 위배되지 않는다고 봤다. 결과적으로 대상판결은 위 조례를 무효로 볼 수 없다고 판결했다.
조세법률주의에 따른 제한으로 인하여 지방자치단체가 조례로 세목을 신설하거나 변경할 수는 없으나, 지방세법 제111조 제3항은 특별한 재정수요나 재해 등의 발생 시 지방자치단체에 세율 결정의 재량을 부여하고자 하는 취지이므로, 서초구 재산세 감면 조례가 지방세법 제111조 제3항의 요건을 충족했다고 본 대상판결의 결론은 타당하다고 판단된다.
또한, 위 조례안은 과세표준 구간을 변경했다기 보다는 감경된 세율이 적용될 대상을 한정했을 뿐이고, 과세표준 구간이 창설되고 과세표준 구간별 누진 정도가 변경되는 것은 그에 따른 반사적 결과에 불과하다. 이에 더하여, 유사한 내용의 조례에 대해 조세법률주의 위반 등의 문제가 제기된 적도 없었으므로, 위 조례안이 조세법률주의에 위배되지 않는다고 본 대상판결의 결론이 타당하다고 생각된다. 
대상판결은 그 적용 대상을 특정하여 세율 감경을 규정한 지방자치단체의 조례가 조세법률주의에 위반되지 않는다는 점을 명시한 판결이라는 점에서 의의가 있다. 

 

1. 대상판결의 사실관계
2020.9.25. 서울특별시 서초구의회는 서초구 관내 공시가격 9억원 이하의 주택을 소유한 1가구 1주택자에 대해서 2020년도 재산세 세율을 표준세율의 50%로 감경하는 내용의 서초구 구세 조례 개정안(이하 ‘이 사건 조례안’)을 의결했다. 
서울특별시장은 2020.10.7. 이 사건 조례안이 지방세법에 규정되지 않은 ‘공시가격 9억원 이하’라는 새로운 과세표준 구간을 신설하는 등 지방세법 위반 소지가 있다고 보아, 서초구의회가 이 사건 조례안을 수정하여 다시 의결하도록 하는 ‘재의요구’ 권한을 행사했다. 
그러나 서초구청장은 재의요구를 거부하고 2020.10.23. 이 사건 조례안을 공포했다. 서울특별시장은 2020.10.30. 이 사건 조례안 의결의 효력 배제를 구하고자 조례안의결무효확인의 소를 제기했다.   

 

2. 쟁점의 정리
지방세법 제111조 제1항 제3호 나목은 별장 이외의 주택에 관한 재산세의 각 과세표준 구간과 그에 적용될 표준세율을 규정하고 있고, 같은 조 제3항(이하 ‘이 사건 근거조항’)은 “지방자치단체의 장은 특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우 조례로 정하는 바에 따라 제1항의 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있다. 다만, 가감한 세율은 해당 연도에만 적용한다”라고 규정하고 있다. 
즉, 우선 ‘재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우’에 해당해야만 조례로서 재산세 세율을 조정할 수 있다. 

따라서, 위와 같이 재산세 세율 조정이 불가피해 이 사건 조례안이 의결되었는지 여부가 대상판결의 첫 번째 쟁점이 되었다. 
또한 이 사건 근거조항은 표준세율만을 가감할 수 있도록 정했으나, 이 사건 조례안은 ‘시가표준액 9억원 이하의 주택을 소유한 1가구 1주택자’로 적용대상을 한정하여 재산세의 세율을 50% 감면했다. 

그런데 이 사건 조례안에 의하면, 지방세법 제111조 제1항 제3호 나목에서 정하지 않은 새로운 과세표준 구간이 창설되고 과세표준 구간별 누진 정도가 변경된다. 이 경우 법률이 아닌 조례로 조세가 부과된 것처럼 볼 수도 있으며, 이 사건 조례안이 조세법률주의 원칙에 위배되는지 여부도 문제가 됐다.
한편, 이 사건에서는 이 사건 조례안이 포괄위임금지 원칙, 명확성 원칙 및 평등의 원칙 등에 위배되는지 여부도 문제됐으나, 본 평석에서는 이에 관한 논의는 생략한다.

 

3. 판결의 요지
가. 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우에 해당하는지 여부
이 사건 조례안은 코로나19의 확산으로 인해 민간의 경제활동이 위축되고 있는 상황에서 2020년 주택 공시가격 현실화에 따른 재산세 급증으로 인한 어려움을 해소하기 위해 제정된 사실을 인정할 수 있다. 
서울특별시장은 이 사건 조례안이 주택 공시가격 현실화에 따라 급증한 재산세 부담을 완화하기 위해 제정되었을 뿐이므로 이 사건 근거조항의 요건을 충족하지 못했다고 주장하나, 이 사건 조례안이 고로나19의 확산이라는 재해 발생의 상황에서 민간의 경제적 어려움을 해소하기 위해 제정된 이상, 이 사건 근거조항의 요건을 충족하지 못했다고 볼 수 없다. 

나. 이 사건 조례안이 조세법률주의 원칙에 위배되는지 여부
이 사건 근거조항의 취지는 지방자치단체의 조례로 재산세의 표준세율을 가감할 수 있도록 함으로써 지방자체단체의 과세자주권을 보장하는 한편, 재해 등의 발생으로 불가피하다고 인정되는 경우 해당 연도에 한하여 재산세 표준세율을 감경할 수 있도록 함으로써 지방자치단체의 무분별한 재산세 감경을 방지하고자 하는 데에 있다. 

한편 지방세법 제111조 제1항 제3호 나목은 별장 이외의 주택에 대해 시가표준액별로 재산세 과세표준 구간을 나누고 구간별로 재산세의 표준세율을 달리 정하고 있다. 그런데 과세표준 구간이나 세율의 누진 정도는 과세형평을 도모하기 위한 기술적, 정책적 사항으로 국민의 납세의무에 관한 기본적이고도 본질적인 사항이라고 볼 수 없다.
따라서, 재해 등이 발생한 경우 조례로 감경하는 세율의 적용대상을 재해 피해자 등 일정 범위로 한정하는 것은 이 사건 근거조항의 위임범위 내로서 허용된다. 

또한, 이 사건 조례안이 감경하는 세율의 적용대상을 한정함으로써 과세표준 구간이 창설되고 과세표준 구간별 누진 정도가 변경되는 결과가 발생하더라도, 이는 이 사건 근거조항이 감경 세율의 적용대상을 조례로 정하도록 위임했기 때문에 생기는 반사적 효과에 불과하거나 이 사건 근거조항이 예정하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 조례안이 조세법률주의에 위배되어 무효라고 평가할 수 없다.


4. 평석
가. 재정수요 또는 재해 등의 경우 조례로 세율을 가감하는 취지와 이 사건 근거조항의 요건 충족 여부
대한민국헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에게 주민복리에 관한 모든 사무를 국가의 간섭 없이 자기책임으로 처리할 수 있는 권한, 즉 지방자치권을 보장하고 있다. 
지방자치권에는 지방자치단체가 법령의 범위 내에서 그에 허용된 수입원으로부터 수입정책을 결정할 수 있는 권한, 즉 자치수입권이 포함되며, 지방세, 분담금 등의 공과금을 지방자치단체가 부과·징수할 수 있는 권한도 자치수입권의 일종이다.

한편, 지방자치단체에게 자치수입권이 보장되어 있다고 하더라도, 조세법률주의에 따라 조세의 종목과 세율은 반드시 법률로써 정해야 한다. 따라서 지방자치단체의 조례로는 세목을 신설하거나 변경할 수 없다. 
반면, 세율의 경우에는 이 사건 근거조항과 같은 법률 규정이 있다면 지방자치단체가 법률의 위임 범위 안에서 세율을 정할 수 있고, 이를 지방자치단체는 제한적이나마 세율 결정권에 일정한 재량을 부여받게 된다.  

이 사건 근거조항은 “특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우”에 지방자치단체가 조례로써 재산세 세율을 표준세율의 50% 내외에서 가감할 수 있다고 규정했다.
코로나 19의 확산으로 인해 민간의 경제활동이 위축되고 있는 현재 상황이 위와 같이 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우에 해당하는지를 판단하는 데에 있어, 이 사건 근거조항의 문언만을 기준으로 판단한다면 특별한 선례가 없기 때문에 이견이 존재할 수도 있을 것이다. 그러나 지방자치단체에 세율 가감의 재량을 부여하고자 하는 취지를 고려하면 이 사건 근거조항은 가급적 지방자치단체의 자율권을 존중하는 방향으로 해석돼야 할 것으로 생각되며, 따라서 이 사건 조례안이 이 사건 근거조항의 요건을 충족했다고 본 대상판결의 결론이 타당하다고 판단된다. 

나. 과세표준 구간을 변경해 조세법률주의에 위배되는지 여부
한편, 이 사건 조례안이 조세법률주의를 위반했는지에 관하여, 서울특별시의 견해는 이 사건 근거조항이 조례를 통해 지방세의 세율만 변경할 수 있도록 허용하고 있으므로, 이 사건 조례안이 지방세법 제111조 제1항 제3호 나목에서 정한 과세표준 구간이 아닌 “시가표준액 9억원”이라는 세율 감경 대상을 정한 것은 결국 과세표준 구간을 창설한 것이어서 조세법률주의에 위반된다는 취지로 보인다. 
즉, 과세표준은 세율을 적용하는 기준이 되는 금액으로서 세율과는 개념이 다른 것이므로, 단지 조례를 통한 세율 변경 권한만을 부여하고 있는 이 사건 근거조항의 위임 범위에서 일탈하여 조세법률주의에 위반된다는 것이다.  

그런데, 이 사건 조례안과 같이 감경 세율을 적용받을 대상을 특정해 지방세법상 정해진 세율과 다른 세율을 적용하는 것이 과세표준 구간의 변경에 해당하는지 의문이다. 오히려, 지방세기본법 제2조 제1항 제5호는 과세표준이란 “지방세법에 따라 직접적으로 세액산출의 기초가 되는 과세물건의 수량·면적 또는 가액”을 의미한다고 규정하고 있고, 위 지방세 기본법 규정에 따라 지방세법 제110조에서 정한 과세표준은 이 사건 조례안에 의하여 변동되지 않는다. 

따라서, 이 사건 조례안이 과세표준 구간을 변경시킨다고 보기는 어려울 것으로 생각되며, 감경된 세율이 적용될 대상을 주택공시가격 9억원 이하 주택으로 한정했을 뿐이라고 보는 것이 합리적일 것이라고 생각된다.  
또한, 조례를 통해 감경 세율을 적용받을 대상을 특정한 사례가 다수 있으나, 이에 대해 과세표준 구간의 신설을 이유로 한 조세법률주의 위반으로 문제 제기된 적은 없었다. 
예컨대, 과거 2006년 서초구 및 강남구 각 구세 조례 역시 지방세법이 정한 여러 재산세 과세대상 중 일부 과세대상에 대해서만 재산세를 감경했었고, 인천광역시 중구는 2020.6.1. 재산세 과세대상 중 항공기의 재산세율만을 지방세법상 세율보다 감경하는 내용으로 구세 조례를 개정했으나, 이와 같은 각 구세 조례에 대해 조세법률주의 위반 등의 문제가 제기된 적은 없었던 것으로 보인다.

따라서 이 사건 조례안이 이 사건 근거조항의 위임범위 내에 있어 조세법률주의에 위배되지 않는다고 본 대상판결의 결론이 타당하다고 생각된다. 
또한, 대상판결은 감경 세율의 적용 대상을 특정해 지방세법상 세율과 다른 세율을 적용하도록 규정한 지방자치단체의 조례가 조세법률주의에 위반되지 않는다는 점을 명시한 판결이라는 점에서 의의가 있다.

 

법무법인 율촌 이종혁 변호사
법무법인 율촌 이종혁 변호사

•2012 : 미국 University of Southern California Law School 졸업(LL.M.)
•2011 : 서울대학교 법과대학원 법학박사 수료
•2006 : 서울대학교 법과대학원 법학석사 졸업
•2004 : 사법연수원 제33기 수료
•2001 : 서울대학교 법과대학
•2000 : 제42회 사법시험 합격

주요경력
•2007~현재 : 법무법인 율촌 조세그룹 조세쟁송팀
•2011~2012 : Steptoe & Johnson 워싱턴D.C. 사무소 파견근무 
•2004~2007 : 공익 법무관

논문 및 저서
•재건축주택조합이 조합원들로부터 신탁받은 토지에 대한 취득세 과세 여부 
•공유물분할의 효과에 관한 연구


법무법인 율촌 이종혁 변호사
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