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납세자는 헌법에 의거, 납세의무가 있는 동시에 과세가 억울한 경우 청원(불복청구)하여 재산권 및 행복추구권 등을 추구할 수 있다. 납세의무는 헌법 제38조, 불복은 헌법 제26조에 근거하고 있다.
따라서 세금과 관련하여 조세불복 및 납세자권리 등에 대해 행정소송법 등에 의한 사법사항 외에도 국세기본법, 지방세법, 관세법 등에 의거 행정부에 청원할 수 있는 규정을 두고 있다.

그러나 납세자 입장에서는 국세이든 지방세이든 관세이든 모두 같은 세금이지만, 각 법률에서는 납세자권리 및 불복에 대해 서로 다르게 혹은 중복해서 규정하고 있다.

예를 들어 세무조사사전통지, 조세심판전치주의(국세는 강제, 지방세는 임의) 등 여러 사항에 대해 서로 다르게 규정하고 있다. 이같이 다른 규정 적용은 과세권자의 편의에 의한 것일 뿐 납세자의 입장에서는 억울한 세금에 대한 불복 등을 함에 있어 불편 한 것이다.
홍기용 한국납세자연합회장(인천대 경영학 교수)은 지난 1일 국회 의원회관에서 열린 납세자포럼 주제발표에서 납세자권익을 위해 납세자보호 및 불복 등 과 관련해서 가칭 ‘납세자보호법 및 납세자보호원’의 신설이 필요하다고 주장했다. 홍기용 납세자연합회장의 주제발표문을 2회에 걸쳐 연재한다. /편집자 주


■납세자보호법

2. 납세자보호법의 내용

「납세자보호법」에는 납세자보호범위, 납세자의 기본권리와 책무, 국가·지방자치단체의 책무, 납세자보호헌장, 납세자보호정책수립, 납세자단체, 성실납세자, 납세자분쟁불복, 납세자보호원, 세무조사, 세무대리 등의 내용이 포함되면 될 것이다.

특히 「납세자보호법」에 포함될 내용 중 유의할 몇가지를 지적하면 다음과 같다. 첫째로 조세불복 등과 관련하여 「국세기본법」, 「지방세법」, 「관세법」으로 구분하여 규정되어 있는 것을 「납세자보호법」으로 통합할 필요가 있다. 프랑스에서 국세와 지방세 등 모든 조세의 불복 등을 규정하고 있는 「조세절차법」의 체계를 참고할 필요가 있다. 이렇게 함으로써 조세불복 등과 관련한 조세행정이 납세자중심으로 전환될 것으로 보인다.

둘째로 조세소송전 조세불복제도는 단순한 절차를 거치도록 조정할 필요가 있다. 현재 이의신청, 심사청구, 심판청구로 되어 있는 것을 국세청 및 지방자치단체 등 과세권자에게 하는 이의신청을 유지하여 자기시정의 기회를 주되, 나머지 심사청구와 심판청구는 가칭 납세자보호원으로 이전하여 운영할 필요가 있다. 이 경우 심사청구와 심판청구를 납세자보호원에 구분하여 둘 것인가 아니면 이를 통합할 것인가는 여러 의견이 있을 수 있으나, 이를 통합하는 것이 납세자에게 더 바람직하다고 판단된다. 이에 대해서는 추가적인 논의의 필요성도 있다. 이 경우 독일은 조세소송전 조세불복은 이의신청의 단심제만 두고 있어 아주 단순화하고 있다는 면을 참고할 필요가 있다. 만약 납세자보호원에서 심사청구와 심판청구를 분리하여 운영하는 경우 심사청구는 사실심리를 중심으로 하고, 심판청구는 법리적으로 하되 준사법적 절차를 적용하면 될 것이다. 이는 영국의 제1심 조세심판원과 제2심 조세심판원을 별도로 운영하고 있는 것과 유사하다할 것이다.

■납세자보호원

1. 납세자보호원의 설치

납세자보호 및 불복 등의 업무를 전담할 「납세자보호법」에 설립근거를 둔 납세자보호원의 설립이 필요하다. 우리나라의 경우 납세자보호 및 조세불복 등을 위한 단일의 전담기관은 없다. 다만 국세, 지방세, 관세의 경우 각각 국세청(세무서, 지방국세청 포함), 행정안전부(각 지방자치단체 포함), 관세청(세관 포함) 및 조세심판원에서 맡고 있다. 그러나 납세자의 입장에서는 국세와 지방세의 구분에 따라 매우 복잡하고 이해하기 쉽지 않다.

국세청, 각 지방자치단체, 관세청 등 기존 과세관청은 징수기관의 역할에 충실하면 된다. 그 스스로 납세자보호역할까지 맡으려는 것은 과한 면이 있다. 예를 들어 국세청에는 징수관련 부서를 많이 두고 있지만 동시에 납세자보호관도 있는데(「국세기본법」 제81조의 16 제2항), 이는 논리적으로 명쾌하지 않다. 즉 국세청이 징수기관으로서 세금을 징수하면서 납세자보호측면을 고려하여 집행한다면 이해가 가는 일이지만, 납세자보호기관으로서 조세불복 등 재결기관으로서 납세자보호의 역할까지 기대한다는 것은 논리적으로 부합하지 않다고 본다.

물론 과세권자가 납세자의 고충을 해소하고 또한 심사청구에 대한 심의를 하는 것을 못하게 하는 것이 아니다. 이를 과세권자가 하는 경우에도 그 이름이 “납세자보호관”이라는 것에는 이해하기 어려운 점이 있다는 것이다. 물론 미국의 경우 Taxpayer Advocate를 국세청내부에 두고 있으나 이를 우리나라에 도입할 때에 “납세자보호관”이라고 번역을 하다보니 오해도 있고 또한 조세심판원의 기능을 포함하여 수행하는 재결기관도 아니다. 이 점에서 우리나라의 납세자보호관은 국세청의 하나의 부서로 되어 있고 국세청에 제기된 심사청구를 대부분 담당하기 때문에, 납세자의 조세불복 중 단지 일부만을 수행하고 있어, 일반적으로 이해되는 납세자보호자로서 역할을 모두 수행하는 것은 아니라고 할 것이다.

지방세의 경우에도 지방자치단체의 장은 조례가 정하는 바에 따라 납세자보호관을 배치하여 납세관련 고충민원의 처리, 세무상담, 납세자권리헌장의 준수 및 이행여부 심사, 지방세 관련 제도개선에 관한 의견표명 등 납세자의 권익보호를 위한 업무를 전담하여 수행하게 할 수 있도록 하고 있다(「지방세법」 제71조의 2).

이와 같이 기존의 “납세자보호관”은 납세자보호 및 조세불복에 대한 업무를 모두 포괄하지 못하고 있다고 할 것이다. 이 점에서 세금의 부과 및 징수는 징수기관으로서 국세청 및 지방자치단체 등 과세권자가 한다고 하더라도, 납세자보호 및 조세불복은 별도의 기관에서 맡는 것이 적합하다고 생각된다. 이를 위해 납세자보호관련 기관은 별도로 분리하는 것이 효율적이며 논리적으로도 부합한다는 면에서 가칭 납세자보호원의 설치가 필요하다고 할 것이다. 이 경우 납세자보호원은 독립적인 전문공공기관으로 남아 있으면서 과세권자를 기속할 수 있도록 하면 될 것이다.
특히 영국의 경우 2009년 4월 1일부터 「심판원·법원집행법(Tribunals Courts and Enforcement Act)」에 의하여 국세청과 독립적인 전문 조세심판원을 두고 있는데, 이 기관은 독립적인 전문기관으로서 비정부공공기관이라는 점을 참고할 필요가 있다.

그러면서 조세심판원을 제1심 조세심판원과 제2심 조세심판원으로 구분하고 있는데, 이는 사실상 심사청구와 심판청구와 유사한 제도를 함께 담당하고 있다고 보면 된다. 이 경우 「심판원·법원집행법」을 확장하여 우리나라에서는 「납세자보호법」의 제정을 통해 이를 보완할 수 있다고 본다.

2. 납세자보호원의 업무 및 구성

납세자보호원에서는 심판청구(심사청구포함) 등 조세불복업무 외에도, 납세자단체관리, 세무대리업무, 조정업무, 고충업무 등을 맡을 수 있도록 하면 된다. 납세자보호원은 기존의 조세심판원을 흡수하고, 국세청 및 각 지방자치단체가 수행하고 있는 납세자보호관련 업무와 인력을 포함하면 될 것이다. 이점에서 추가적인 예산수요는 별로 발생하지 않을 것으로 보인다.

납세자보호원은 지방세관련 조세불복업무 등도 포함하여야 하기 때문에 각 지방에 분원을 설치할 필요가 있다고 할 것이다. 프랑스의 경우에도 국세와 지방세를 모두 통합하여 업무를 보는 조세청(공공재정일반총국)의 지방조직은 각 지방자치단위의 지역범위와 일치하게 두고 있다. /끝

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