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과세당국의 목표는 많은 조세수입이 아닌 최대한의 공평성

역대 정권들의 부정부패, 수십년간 계속된 국세청장들의 수난을 ‘도덕성 문제’ 만으로 밝힐 수 없는 복잡다기한 요소들이 작용한다. 법률적ㆍ제도적 시스템의 장단점을 거론하기 이전에 근본적으로 다루어야 할 사항이 많다.

우리는 세금의 심연을 보아야 한다. 국민에 대한 배려ㆍ철학적 고뇌ㆍ역사적 성찰과, 근본적으로 ‘조세정의란 무엇인가?’를 생각해야 한다. 본지는 특집으로 [허순강 소장의 ‘택스 프로파일러(tax profiler)’]를 연재 한다.
허순강 소장은 우리나라 최초의 세금작가로서 ‘세금 이야기’의 시대를 열었다. 그가 풀어나가는 이야기에서 우리나라가 처한 세금의 문제점을 동ㆍ서양, 현재ㆍ과거를 통해 짚어보고자 한다. /편집자 주

1. 독일 조세 개관. 필자의 꿈이던 독일의 특이한 세법.

필자에게 독일 세법에 대해 아련한 추억이 있다. 30여년 전 스승이신 최명근 교수님께서 독일 유학을 권하셨지만 경제적 사정으로 꿈을 접었다. 본문에서 나오겠지만 독일 세법과 세무행정은 참으로 특이하다. 독일은 국가부담률이 상당히 높은 국가이고, 한국과 미국이 ‘분리체제’를 채택하고 있는 반면에, 독일은 ‘분리체제’와 ‘통합체제’가 혼합된 제도를 채택하고 있다. 이로 인해 우리나라엔 생소한 공통세, 연방세, 州세, 자치단체세, EU 재정세 등이 존재한다.

세무행정과 관련해선 국세청 조직이 없고, 어떤 유명인사라도 탈세에는 단호하게 처벌하며, 독일 세무공무원에게 「세무 부조리 」가 없고, 정치적 세무조사가 없는 나라이기도 하다.

2. 돈줄 마른 유럽 국가들 스위스 은행 탈탈 턴다 (중일보 기사 요약. 2012.07.13)　

독일의 뒤셀도르프와 보훔에서는 스위스 2대 은행 크레디스위스 지점은 물론 일부 고객들의 집에 대해서도 수색이 이뤄졌다고 로이터통신이 최근 보도했다. 주정부가 노리고 있는 것은 크레디스위스의 자회사가 판매한 생명보험 상품으로. 주정부는 대략 5000명의 독일 국적 고객들이 이 상품을 이용해 조세 회피를 했다고 보고 있다. 독일 일간 한델스브라트는 이와 별건으로 크레디스위스 고객 7000여 명이 탈세 수사 대상에 올라 있다고 전했다.금융위기에 휘청대는 유럽 국가들이 ‘탈세와의 전쟁’을 선언하며 스위스 은행의 숨통을 조이고 있다. 스위스에 은닉한 ‘검은돈’을 찾아낼 경우 당장 세수 확보에 도움이 되기 때문이다.

국민적 반발을 사기 쉬운 세금 인상이나 논란이 많은 부유층에 대한 ‘로빈후드세’ 부과보다도 손쉬운 방법이다. 특히 조세정의실현을 달성할 수 있으니 일석이조의 효과를 보는 셈이다.

3. 언론에 비친 독일의 국세청 (조선일보 1996.06.26-27 요약.)

가. 독일 세무당국 테니스여자황제 그라프 「절세」도 처벌 “명성"
세계 여자 프로테니스계의 여제인 슈테피 그라프는 독일에서 영웅적인 존재였다. 이런 그녀에게 1996년 거액세금 포탈혐의로 구속된 아버지의 재판이 시작되었다. 그라프의 탈세사건은 독일에서 세금을 덜 내기위해 외국에 위장회사를 세워 돈을 빼돌렸다. 그러나 이는 세계적인 슈퍼스타들 사이에서는 거의 상식이었다. 슈퍼스타와 국가의 명예 등을 감안, 웬만한 국가의 세무당국이라면 대개 눈감아준다. 이를 집요하게 추적해서 밝혀낸 것은 독일 연방 재무부였다. 세무서의 직무태만과 ‘게르만 영웅’의 명예가 땅에 떨어진 것임을 알면서도 수년에 걸친 자금추적과 국제공조 조사 등을 통해 밝혀냈다.

나. 독일 공무원 「세무 부조리 」없어

이 사건 전에 독일의 언론보도에서 ‘세무 부조리’라는 말은 거의 없었다. 그라프 사건도 엄밀히 말해 세무공무원들의 불법사실이 드러난 것은 없다. 국민적 영웅인 점을 배려해 자금 추적 조사를 철저히 하지 않았다는 혐의뿐이다. 그만큼 독일의 세무공무원들은 ‘깨끗한 자세’로 유명하다. 이는 세무공무원의 처우가 좋아서 그런 것은 아니다. 보다 근본적인 이유는 부정사실이 적발되면 단순한 파면이나 형사소추에 그치는 것이 아니라 퇴직 후 받을 수 있는 각종 사회보장 혜택까지 모조리 박탈되기 때문이다.

다. 철저한 증거위주… 자진신고해야 “대접”

독일 세무행정의 대원칙은 철저한 증거중심주의이다. 증빙자료가 없으면 무엇이든 인정받을 수 없다. 그렇다고 융통성이 전혀 없는 것은 아니다. 세무조사관에게 사정을 잘 설명하면 의외로 선선히 세액을 줄여주기도 한다는 것이다. 신고 내용이 너무 적다고 판단되면 전화 등을 통한 확인절차와 추가 증빙서류 요구절차가 있다. 만약 신고가 없으면 추정과세에 들어간다.

라. 국세청 조직 없어. 독일 정치권 입김 철저히 차단 - 지방세무서 독자세정…

독일은 지방자치 국가로서 독일의 세무행정조직도 철저하게 지방자치주의에 따른다. 연방정부의 최고 세무행정기관은 연방재무부로서 세제 및 세무정책과 입법, 각 주간의 조정업무 등만 담당할 뿐 실제 일선 세무행정과는 별 관련이 없다. 국세청 조직을 별도로 두지 않고 재무부 제5국에서 지방정부들과의 세정 조정업무를 담당하고 있을 뿐이다.

실제 세금징수는 전국 685개 세무서와 각 주의 지역 재무감독청의 지휘ㆍ감독한다. 우리의 지방국세청과 지방관세청을 합친 것과 비슷한 지역 재무감독청은 각 주정부 재무부에 소속된다.

계통도를 그리면 지방세무서 → 지역 재무감독청 → 주 재무부 → 연방재무부 등의 순이다. 전국적의 지역 재무감독청은 21개, 총 세무공무원수는 125천명이다.

마. 주에 인사권 - 세무조사 조용히 실시

지방 세무서장의 인사권은 각 주재무장관에게 있으나 주재무장관도 임의로 세무서장을 임명하지 못한다. 일정한 자격 규정이 있어 직업세무공무원 중에서 임명된다. 또 선거를 통해 수시로 여야가 바뀌기 때문에 ‘정권의 하수인’이라는 등의 비유는 나올 수 없다. 독일 공무원은 정치적 중립이 명시돼 있고, 정당가입도 허용되지 않는다.

부정을 방지하기 위해 세무조사 결과에는 반드시 2명 이상이 서명하도록 돼있고, 세무조사를 나오더라도 구석방에서 필요자료만 받고선 문을 걸어 잠그고 조용히 일해 정말 세무조사를 나왔는지 의문이 들 정도다.

4. 독일의 경제 및 사회환경 등

한국조세연구원이 2009년 발간한 [주요국의 조세제도 ; 독일. (김유찬, 이유향. 집필)]에 나타난 독일의 조세제도와 세무조사의 골격을 살펴보자.

독일인구는 약 8,200만명으로 이중 외국인이 700만명 정도이다. 세계 2차대전 후에 수많은 망명자들이 외국에서 이주해왔다. 독일은 유럽에서 경제규모가 가장 큰 나라이고, 전 세계적으로도 명목 GDP 기준 3위이고 수출은 2006년 1조 5천억 유로로서 세계 1위, 무역수지는 1698억 유로 흑자였다.

독일의 경제현황은 2007년까지 상승하다가 2008년부터 국제경기 영향으로 급속도로 악화되었다. 2008년 실업인구가 300만명 수준이며, 향후 전개되는 상황이 매우 불투명하다.

2000년도 초반까지 독일의 재정정책은 성장을 저해하는 역할의 비난을 들었다. 통일비용을 재정으로 충당했고, 이로 인해 세금증가와 민간투자를 감퇴시켰고 고용악화로 이어졌다.

2005년 기준 독일의 GDP 대비 국가부담률은 34.8%로서, 미국 27.3%, 일본 27.4%, 프랑스 44.1%, 스웨덴 50.7% 등으로서 독일은 높은 부담률을 보이고 있다.

5. 독일의 조세체계와 세수규모 등

가. 세법의 법적지위

독일의 법령체계는 헌법, 일반법, 시행령, 정관(기초단치단체의 정관) 등의 체계로 구성된다. 조세법은 여러 가지 법으로 되어 있는데 이 가운데 조세기본법이 가장 중요하며, 모든 세법에 공통사항을 담고 있다. 일반 세법에서 연방법은 주법에 우선하고 신법이 구법을 우선하며, 특별법이 일반법을 우선한다. 이 법규범을 벗어나면서도 법규범에 속하는 관습법, 국제법, EU 관습법이 있다. 특히 세법분야에서 EU 지침은 회원국들의 중요한 법규범에 속한다.

나. 조세관련 권한의 배분

독일의 헌법은 연방의 독점적 조세입법권을 경쟁적 조세입법권을 부여하여, 경쟁적 조세입법권 분야에서 州는 연방이 입법권을 행사하지 않는 경우에만 조세입법권을 발동한다.

기본적으로 연방은 관세와 재정독점에 대하여 독점적 조세입법권을 가진다.

세수가 州와 기초자치단체에 귀속되는 조세에 대한 연방의 조세입법권의 행사는 연방상원의 동의를 받아야 한다.
세목별 세수는 각 단계별 정부에 귀속되며, 조세징수행정은 우선 연방에 귀속되는 조세의 징수는 연방과세당국에서 행하고, 연방 및 주에 공동 귀속되는 공동세는 주과세당국에서 행한다.

다. 세무행정 체계

연방과세당국은 연방재무성(통솔권) → 연방조세청(국제조세나 부가가치세 등) → 지역별연방세무청(지역 조세징수) → 세관(관세 및 부가가치세와 연방 소비세 징수)로 구성된다.

州과세당국은 주재무성(통솔권) → 상급관청(특별업무 수행) → 州역무청 → 세무서(세관이 관할하는 세목 이외의 세목 징수)로 구성된다.

州세무청은 과거에는 지역적 연방세무청의 역할도 수행했으나 최근 분리하여 주정부만의 지휘를 받는다. 다만 독일에서 공동세의 세수비중이 크기 때문에 주과세당국과 그 산하의 주세무청과 세무서의 역할이 지배적이다. 그리고 기초자치단체도 독자적인 세무서를 가지면서 주정부가 위임한 지역적 소비세와 부동산세의 징수를 담당한다.

라. 조세체계

연방정부조세로는 석유세, 설탕세, 염세, 위스키세, 담배세, 커피세이며, 주정부조세로는 재산세, 상속세, 자동차세, 맥주세, 토지거래세 등이다.

또한 연방정부와 주정부에 공동으로 귀속되는 조세는 소득세, 법인세, 부가가치세 등이며 영업세 및 토지세는 기초자치단체에 귀속되는 조세이다.

정부부문의 수입은 40개의 조세 및 28개의 공공요금수입으로 구성된다.

조세행정상의 ‘분리체제’로는 미국의 조세제도가 대표적이며 독일은 ‘분리체제’와 통합체제‘가 혼합된 제도이다.

마. 세수입 규모 및 구성

2007년 기준 독일 총 GDP 2조4229억유로, 총재정지출 6,468억유로, 총재정수입 6,473억유로, 총조세수입 5,382억유로이다. 2007년 기준 정부단계별 조세수입 비중은 연방 42.7%, 주 36.8%, 자치단체 12.3%, EU 8.2%이다. 2007년 기준 세목별 세수는 소득세가 34%, 부가가치세 32%, 영업세 7.7%, 에너지세 7.5%의 순이며, 직접세의 비중이 거의 50% 수준이다.

바. 최근의 조세개혁 동향

2008년부터 독일에서는 기업세제개혁법이 시행되고 있다. 이 법안은 중소기업의 지원에 획기적인 기틀을 마련했다. 그리고 금융소득과세에서 소득세의 기본구조도 상당한 변화가 있고, 특히 상속증여세법에서는 가업상속에 큰 혜택을 부여하고 있다. 이 세법개정은 금융위기가 발생하기 이전에 이루어진 개혁이지만 나름대로 효과를 보이고 있다.

5. 독일의 조세기본법(조세절차법)

가. 서론

독일의 세법 중 조세기본법이 가장 중요하다. 모든 세법의 적용ㆍ절차 등을 규정하는 일반법이다. 이 법은 1977년 제정되었고, 동 법은 1919년부터 존재하였던 제국조세기본법을 대체하였다. 조세기본법은 모든 세목에 적용되는 것이 아니라 연방법과 유럽공동체법에서 정한 세목에 대하여만 적용된다.

나. 조세부과의 원칙

과세당국은 법규에 따라 세금을 공평하게 부과한다(헌법 85조). 이 원칙이 독일의 세무행정을 이끄는 기둥이다. 이 규정은 헌법의 여러 분야의 규범과 연결되며 재량권의 사용에서 어떤 임의성도 배제되어야 함을 의미한다. 과세당국의 임무에 대하여 객관성과 중립성 유지의무를 부여하며, 과세당국목표는 많은 조세수입 징수가 아니라 최대한의 공평성을 이루는 데 있다.

다. 과세당국과 납세자의 권리 및 의무

세무당국의 권한 행사에 대한 제한 규정으로는 ‘비밀엄수 규정’과 ‘공무집행자 배제사유’를 명시하여 의심스러운 공무원은 행정절차에서 제외하도록 한다.
납세자의 협조의무로는 ‘연대납세의무’, ‘증빙자료와 증빙책임’, ‘정보제출의무’, ‘기장 및 장부보관의무’, ‘세무신고서 제출 의무‘, ‘세무조사에서 협조의무’ 등을 규정하고 있다.

라. 조세의 부과

1) 조세채무의 발생과 소멸

조세채무는 각 세법의 납세의무발생행위로 실현되며, 여기에는 이자 및 가산금 등도 규정한다. 조세채무는 납부ㆍ충당ㆍ부과제척기간 경과ㆍ징수제척기간 경과로 소멸된다.

2) 조세의 부과

독일은 기본적으로 납세자의 신고내용을 검토하여 과세당국에서 세액을 확정하고 세금고지서를 발부하며, 이 시점이 세금납부시한이 결정된다. 부과제척기간은 개별소비세는 1년, 일반세목은 4년, 탈세의 경우는 10년, 부주의한 경우는 5년으로 한다.

마. 조세의 징수

조세징수권 소멸시효는 5년으로 한다. 세금을 납부하지 않을 경우 강제집행을 위해 세무관청은 체납자의 재산 및 소득을 조사할 수 있으며, 다른 집행관청의 위탁에 의하여 집행조치를 실시할 수도 있다.

6. 독일의 세무조사

가. 독일의 징세기구

독일은 국세청이 없다. 징세에 관한 정부의 권한이 주정부에 이양되었기 때문이다. 그 때문에 각각의 주마다 독립된 州세무청과 그 산하의 지역세무서가 징세업무를 담당하며 세관업무도 수행한다. 1998년 현재 독일에는 총 500여 개의 세무서와 세관이 있고 종사인원은 125,000명 정도이고, 이 중 10,000명 정도가 세무조사요원이다.

나. 세무조사 규범

1) 탈세, 절세 및 조세회피의 개념

독일 세법에서는 탈세란 신고내용을 부정확하게 한 것으로 세액 추징, 벌과금이 부과되고, 죄질에 따라 신체형이 선고된다. 절세나 조세회피는 합법적인 절세방법이다. 조세회피는 불법은 아니되 납세자의 선택권의 남용으로 본다.

2) 세무조사제도의 개념

독일의 세무조사는 외부세무조사, 세무사찰, 세무점검으로 나뉘는 데, 가장 중요한 것이 외부세무조사이며, 현장세무조사에서는 사실관계를 파악한다.

세무사찰은 조세범처벌에 관하여 탈세를 적발하며, 사찰요원에게는 검찰의 권한이 일부 부여된다. 납세자에게는 협조의무가 부여된다.

세무점검은 관세와 개별소비세에 적용되며 특별한 사안에 대한 목적이 아니라 과세대상인 과정에 대하여 수시로 점검하는 것이다.

독일에서 세무조사는 외부조사를 의미하며, 독일에서는 조세의 부과절차와 외부조사가 명확히 구분되어 있지 않아 개별 주에서 외부조사담당부서가 각기 다르게 조직되어 있다.

3) 외부조사의 인적 대상

일반세무조사는 사업자, 농축산업자, 자유직업인들에 대하여 실시된다. 그 외의 납세자는 원천징수대상자에게만 실시한다.

4) 외부조사 대상의 선정

사업자에 대한 모든 외부조사를 행하는 것은 현실적으로 어렵고 또 그럴 필요성도 없으므로, 과세당국은 사안별로 업무수행에 적합하도록 재량권을 발휘하여 조사여부를 결정한다.

외부조사의 시행에 대하여 납세자가 법적으로 요구할 권리는 없다. 그러나 납세자가 신청하는 경우 근거자료를 바탕으로 결정과정에서 고려 대상으로 할 수 있다.

5) 수시점검통보

외부조사에서 제3자의 과세와 관련한 정보를 얻는 경우 이를 점검자료로 활용할 수 있다.

6) 외부조사의 통지

외부조사대상자로 선정되면, 납세자에게 법률구제의 방안에 대한 안내 내용을 포함한 외부조사의 통지를 한다. 이런 조사절차의 정형화는 납세자보호와 함께 조치의 내용과 결과와 관련하여 불확실성을 제거해 준다.

7) 외부조사의 실행

조사활동은 통상의 근무시간에 이루어지고, 신분을 밝혀야 하고, 조사의 시작일자와 시간을 서류철에 기록하여야 한다. 이는 부과제척기간 산정과 탈세 사실에 대한 자진신고 시한의 준수와 관련하여 중요하다.
조사요원은 사실관계를 모두 조사한다. 조사의 목적과 진행에 문제가 없는 것은 납세자에게 진행과정을 통보한다. 납세자에게는 특별한 협조의무가 있으며, 장부와 증빙서류를 제시하고 설명을 해야 할 의무가 있다.

8) 세무조사의 종료

조사종료를 위하여 조사종료회의가 열려야 하며, 이를 통해 납세자에게 의견을 피력할 기회를 준다. 종료회의에서는 조사과정에서 확정된 사항들이 언급된다. 다만 벌과금이나 형법적인 처리에 대한 사안은 종료회의의 논의 대상이 아니다.

9) 탈세범에 대한 처벌

탈세범은 5년 이하의 징역형 또는 벌금형에 처하며 탈세의 시도에도 형법상 처벌이 가능하다. 조세질서위반에 대한 소추권의 시효는 5년이다.

다) 세무조사 실시 결과

2004년도에 실시된 세무조사결과를 보면 731만개의 총세무조사대상 기업 중 영세규모 기업이 85%이며, 대기업 중 22%가 세무조사를 받았고 이는 실사간격이 4.4년임을 알 수 있다. 소기업은 8%가 세무조사를 받았고 이는 실사간격이 12.8년이다. 총추징세액은 140억 마르크로서 이 중 대기업이 76%를 추징당했다. 그러나 적은 액수임에도 과세균형과 예방적 효과를 고려해 소규모 기업도 조사대상에 포함한다. 세무조사를 위해 연인원 10,629명의 세무조사요원이 투입되었다.

7. 결론(주요 시사점)

서두에서 언급했듯이 독일의 세법은 특이하면서도 우리에게 많은 시사점을 준다.

최근 유럽의 경제사정과 관련 많은 유럽 국가들이 재정수입 확대를 위해 고심하고 있다.

언론에서 독일 세무당국은 탈세「절세」도 처벌할 정도로 “명성"이 있고, 독일 세무공무원 「세무 부조리」가 없다는 것과 정치적 세무조사가 없다는 것을 우리는 꼭 기억해야 한다.

독일의 세무조사 실시 결과에서 나오듯이 총세무조사대상 기업 중 영세규모 기업이 85%로서 추징세액은 크지 않지만 적은 액수임에도 과세균형과 예방적 효과를 고려해 소규모 기업도 조사대상에 포함하고 있는 사항도 우리가 고민해야 할 항목이다.

독일의 국세기본법(조세절차법)에서 조세부과의 원칙과 관련 과세당국의 임무는 많은 조세수입을 얻는 것이 아니라 최대한의 공평성을 이루는 것이 핵심일듯 싶다. 이런 내용은 우리 국민과 정부가 곰곰이 주목해야 할 것이다.

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