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허순강 소장의 ‘택스 프로파일러(tax profiler)
허순강 소장의 ‘택스 프로파일러(tax profiler)
  • kukse
  • 승인 2012.01.07 07:25
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미국의 조세제도와 세무조사 _(1)
   
 
 
납세자 설득은 태풍의 완력이 아니라 햇빛의 따뜻함이다

美 국세청장은 통상 대통령과 운명 같이 한다
1862년 설립 후 청장 44명 배출 평균임기 3.5년


역대 정권들의 부정부패, 수십년간 계속된 국세청장들의 수난을 ‘도덕성 문제’ 만으로 밝힐 수 없는 복잡다기한 요소들이 작용한다. 법률적ㆍ제도적 시스템의 장단점을 거론하기 이전에 근본적으로 다루어야 할 사항이 많다.
우리는 세금의 심연을 보아야 한다. 국민에 대한 배려ㆍ철학적 고뇌ㆍ역사적 성찰과, 근본적으로 ‘조세정의란 무엇인가?’를 생각해야 한다. 본지는 특집으로 [허순강 소장의 ‘택스 프로파일러(tax profiler)’]를 연재 한다.
허순강 소장은 우리나라 최초의 세금작가로서 ‘세금 이야기’의 시대를 열었다. 그가 풀어나가는 이야기에서 우리나라가 처한 세금의 문제점을 동ㆍ서양, 현재ㆍ과거를 통해 짚어보고자 한다. /편집자 주

1. 미국 조세제도의
전체 개관과 최근 이슈

가. 미국 조세제도의 전체 개관

2008년 미국발 금융위기로 전세계적으로 정부의 재정지출 확대 그리고 경제침체를 유발하였고, 일부 국가는 부도위기까지 촉발했다. 이러한 경제위기는 1930년대 대공황 이후 가장 심각한 것이었고, 세계 각국은 위기극복을 위해 노력하고 있고 조세제도에 많은 변화를 가져왔다.

이와 같이 미국의 영향력은 전세계적인 것이고, 이는 조세문제에도 중요하다.

미국 조세제도의 근간은 자발적 신고와 성실납부에 있다. 미국 국민들에겐 세금납부는 피할 수 없는 엄중한 의무이다. 이는 다양한 인종이 모인 연방국가로서 국가생존을 위해 가장 급선무가 법치주의였고, 미국 국민이 되려면 납세의무가 전제되어야 했기 때문이다.

미국에서 성실납부가 안착한 것은 정부가 합리적인 조세정책을 수립하였고, 철저한 과세행정을 통하여 이를 뒷받침했기 때문이다. 소득세와 법인세의 공조, 특혜폐지 그리고 유산세와 증여세의 연계가 합리적 조세정책의 사례이며 현금거래정보신고의무, 포상금제도 등이 엄격한 법 집행의 예이다.

미국은 건국초기에는 주정부 과세권이 강조되었으나 점차 연방세의 필요성으로 연방정부와 주정부가 독립적인 과세권을 가지고 있고, 미국의 조세체계는 상당히 복잡하다.

나. 최근 미국의 세금 이슈

1) 미국 대선 11.6. 공화당 롬니 후보와 오바마 대통령 한판 승부. 그 핵심은 경제와 세금

2012년 8월 30일 미트 롬니 전 매사추세츠 주지사가 미국 공화당 대선 후보로 선출됐다. 롬니는 미국 경제 재건을 골자로 한 수락연설을 했다. 미국 전역에 생중계된 이번 연설에 영화배우이자 감독인 클린트 이스트우드는 오바마 대통령을 겨냥해 “자기 일을 제대로 하지 않는 사람은 그 자리에서 물러나야 한다”고 공격하기도 했다.

이에 대해 오바마 대통령은 롬니 후보에 대해 “세상을 보는 시각에 대해선 비판할 게 많지만 그는 매우 규율 바르고 신의있는 사람”이라고 호평하면서도 경제 철학을 놓고서는 롬니와 분명한 선을 그었다. 오바마는 11월 대선에서 연임에 성공할 경우 향후 4년간 풀어야 할 핵심 과제로, 현행 재정문제 외에 ▲이민법 개혁 ▲에너지 정책 혁신 ▲인프라 재건 ▲미국 정부 개혁 등을 꼽았다.

2) 미국 대선, 배신의 계절. 민주 열혈팬 `빅3` 오바마에 등 돌렸다(한국경제 2012-07-22)

미국에서는 올해 11월 치러지는 대통령 선거로 정치의 계절을 다가오고 있는 가운데 세금이슈로 인해 오바마와 친하던 기업들이 떠나고 있다. 즉 오바마는 ‘배신의 계절’을 겪고 있다.

워싱턴포스트는 “제프리 이멜트 제너럴일렉트릭(GE) 회장, 제임스 맥너니 보잉 회장, 제이미 다이먼 JP모건체이스 회장. 미국 산업계를 대표하는 ‘빅3’의 최고경영자(CEO)들이 버락 오바마 대통령에게 등을 돌리고 있다.”고 보도했다. 가장 큰 이유는 “오바마 정부의 세금인하 거부와 규제 강화 정책을 더는 못참겠다”는 것이다.

오바마 정부의 ‘특혜’와 ‘지원’을 받아 ‘미국 재계의 친(親)오바마 3인방’으로 불리는 이들이 백악관을 향해 잇따라 ‘쓴소리’를 던진 것이다. 이들이 오는 11월6일 대통령 선거에서 재선을 노리는 오바마 대통령과 ‘사실상 결별’을 선언한 것은 오바마의 태생적인 반(反)기업정서 탓이라고 워싱턴포스트는 분석했다. 이들 기업의 임직원들 역시 미트 롬니 공화당 대통령 후보 쪽으로 기부금을 몰아주는 분위기다.

3) 주지사가 국세청을 게슈타포(독일 나치스 정권하의 정치경찰)에 비교

뉴욕타임즈는 “공화당 출신 주지사 폴 레피게(Paul LePage)가 “미국 국세청은 게슈타포와 비교된다”고 국세청을 비난하였고, 민주당은 그에게 사과를 요구했다.”고 보도했다. 폴 레피게는 토요일 라디오 연설에서 새로운 건강보험개혁법안에 반대하면서 “국세청은 새로운 게슈타포”라며 건강보험개혁을 반대했다.

4) 2013년도 해외금융계좌신고제 본격 시행

미국은 2013년도부터 해외금융계좌신고제FATCA(Foreign Account Tax Compliance Act)를 본격 시행할 예정이다. 역사상처음으로 미국 국세청과 미국 법무부 조세국은 스위스 은행의 비밀주의를 파괴하였으며 조세피난처로 알려져 있던 곳에 일격을 가한바 있다.

2. 100년 역사의 미 국세청(IRS)과 미국 세금제도 변천

가. 2013년이면 100번째 생일 맞을 미 국세청(IRS)

미국 국세청(IRS)이 2013년 10월 3일이면 100번째 생일을 맞는다. 1913년 7억달러였던 연방예산은 2002년에는 2조1,300억달러로 커졌다. 절대 규모로 따지면 3,000배가 넘는 성장이고 인플레이션을 감안하면 150배 늘어난 셈이다. 소득세 수입도 1914년 83억달러가 지금은 1조300억달러로 비슷한 증가율로 규모가 커졌다. (2002년 현재 총 세수액은 2조 166억 달러)

20세기 초반에는 부자들만 소득세를 냈으며 한계 세율은 1%(과세소득 2만불 이하)에서 시작해 최고 7%를 넘지 않았다. 그 당시 과세소득 50만달러 이상인 부자들에게 부과됐던 7% 최고 세율은 현재 35%로 높아졌으며, 당시 소득세를 낸 인구는 전체 인구의 0.5%였던 36만명에 불과했으나 지금은 전체 인구(2억8천만명)의 46.4%에 해당하는 1억3,100만명이 납부하고 있다.

IRS 직원은 창립 당시 4,000명에서 현재는 10만명으로 몸집이 커졌고, IRS의 한 해 살림살이 규모도 1억5,000만달러에서 99억달러로 팽창됐다. CCH에 따르면 최초의 세금관련 법전은 400페이지에 불과했지만 이제는 총 25권 5만5,000페이지에 이르는 방대하고 복잡한 법전이 되었다고 한다. <표 참조>

나. 미국 세금제도의 변천

근대의 혁명 중 세금과 가장 관련이 있는 것이 미국의 반란이다. 미국의 독립운동은 인지세에 반대하기 위한 소집된 1766년의 회의였다. 미국의 남북전쟁의 근본적인 원인은 링컨의 세금정책에 대한 반발이었다. 1861년 경 노예문제는 심각하지 않았다. 링컨과 의회는 남부의 노예제도가 존중될 것이라고 보증을 했다. 그러나 남부는 후퇴하려 하지 않았다.

1) 독립을 위한 갈등

영국왕실의 차에 대한 세금은 미국의 현지에서 큰 부작용을 낳았다. 보스턴 차 사건은 영국의 지배에 대한 식민지의 반응을 보여주는 전환점이었다. 식민지의 차상인들은 영국산 차가 아닌 네덜란드 차를 사용하였다. 그러자 영국정부는 동인도산의 차의 관세를 없애 밀수된 차보다 싼값으로 팔았고 그 독점 판매권은 영국 상인에게 주어졌다. 마침내 보스턴 상인들은 영국 배에 올라 차를 모두 바다에 던져 버렸다. 이러한 과격한 행위는 식민지에서도 잘 받아들여지지 않았고, 플랭클린은 완전한 보상을 공언했으나 사태는 악화되어 전쟁이 발발하게 된다. 미국은 6년 뒤 전쟁에서 승리하게 된다.

2) 통합을 위한 갈등

연방의회는 세금을 자유롭게 과세할 수 없었다. 예산이 필요하면 공식적인 요청서가 발부되어야 했다. 대부분의 주는 재정궁핍으로 연방의회가 요구한 돈을 납부하지 못했다. 연방정부에게 수입관세의 과세권을 허용하려 했으나 메사추세츠가 반대하여 부결되었다. 그러나 메사추세츠에서 세금과 관련된 폭동이 일어남으로써 사태는 바뀌게 된다. 폭동의 주역은 재산이 없거나 세금을 과다하게 부과받은 사람이었다. 폭도들은 무기고를 탈취하려고 했으나 두 발의 대포가 발사되었고 그것으로 폭동은 끝났다.

신문은 이를 과장보도했고 이것은 강력한 연방정부의 필요성을 일깨우게 되어, 결국 연방정부의 과세권을 인정하는 결정을 1787년 내리게 된다.

당시 세금징수는 책임자가 1%, 징수원이 4%, 나머지 95%는 국고로 보내어졌으며, 이 커미션제도는 세금징수대리제도와 비슷했다.

1792년 위스키에 세금을 부과하자 서부지역 농부들은 타격을 받았고, 처음에는 평화롭게 항의를 하였으나 정부가 이를 취소하려 하지 않자 반란군을 일으켰고, 미국 전 지역을 폭동이 휩쓸었다. 세금징수원들을 붙잡아 머리를 자르고 옷을 벗기고 몸에 타르 칠을 한 다음 깃털을 붙이는 수모를 당했고 그들의 집은 불탔다. 세금을 내고자 하는 사람도 위협적인 분위기 때문에 납부할 수가 없었다. 대법원은 반란을 인정했고, 인근 4개주의 군대를 지휘하여 반란을 진압한다.

연방세금으로 인한 소란이 정리되고 난 다음 제퍼슨이 1800년에 대통령 선거에 출마했을 때 그의 연방세금에 대한 반대입장은 사람들의 인기를 끌었고 그는 승리했다.

3) 내전

가장 재미있는 동화가 링컨의 노예해방이다. 350만명의 흑인 노예의 멍에를 풀어 주기위해 유혈전쟁을 했다는 것이다. 그러나 이는 사실과 다르다. 그는 선거기간 내내 노예제도에 간섭하지 않겠다고 했고, 대통령이 되어서도 같은 노선을 견지했다. 납북전쟁은 부자들의 전쟁, 가난한 자들의 격투라고 불린다. 주요 전쟁원인은 남부의 부유한 농장주와 북부의 공업가들 사이에 오래된 갈등이었다.

남부는 자주권있는 자신들의 정부를 원했고, 이들의 첫 번째 반발은 관세였다. 이전에 관세는 독립전쟁의 부채를 갚는데 사용되었다. 그러나 이 무렵에는 전쟁부채는 모두 상환되어 높은 관세의 정당성을 찾기가 어려웠다. 문제는 북부 공업가들이 남부 농업자본을 억압하는 세금정책을 폈다는 점이다. 1830년 이들의 갈등은 내전이 발발할 위기에 처했으나 당시 앤드류 잭슨 대통령이 절충(관세 인하)하여 수습이 되었다.

1860년 이 갈등은 다시 불거졌고, 내전으로 확대되었다. 링컨이 노예해방을 선언한 것은 전쟁이 2년간 계속되었을 때였고, 노예해방은 계속적인 군사적 패배 끝에 전환점을 마련하기 위한 조치의 하나로 간주된다. 이것은 전쟁에 임하는 북군에게 그럴듯한 명분을 주기 위한 것이기도 했다.

전쟁이 발발한 이듬해에 영국 의회에서 월리엄 포스터가 내전의 원인이 노예제도라고 답변하자 다수의 의원들은 “관세”라고 외쳤다고 한다.

노예제도가 전쟁의 원인이라고 보는 견해는 당시의 저명한 경제학자인 존 스튜어트 밀에 기인한다. 그는 이러한 견해를 잡지에 기고했는데, 이후 그의 이론이 광범위하게 인용되었다.

4) 소득세의 도입

19세기에 소득세에 대한 논의가 있었으나, 경제학자인 존 스튜어트 밀은 “소득세가 부자에게 내리는 벌칙”이라고 주장했고, 주로 부유층과 그들을 대변하는 공화당과 몇몇 신문들은 소득세를 반대했다.

1913년 헌법을 개정하여 소득세가 도입되었고 소득세는 1%를 기본세율로 하여 7%의 최고세율까지 구성되었고, 대통령ㆍ공무원ㆍ군인ㆍ판사 등의 급여는 소득세가 면제되었다.

5) 상속세의 도입

최초의 상속세는 1794년에 도입되었고 이때는 상속재산에 세금을 부과하는 방식이었다. 그리고 계속적인 폐지와 부활을 거듭하다가 1916년 영구적인 세금제도로 도입되었다. 도입당시 10% 미만이었던 세율은 점차높아져서 루스벨트시대에 이르면 최고 70%까지 이르게 된다.

루스벨트는 1935년의 연설에서 “한 세대로부터 다음 세대로의 유증에 의한 방대한 부의 세습은 미국인의 이상과 일치하지 않는다. 자신과 가족의 안정을 바라는 것은 자연스러운 일이지만 그것은 적절한 액수의 상속에 의해서 충족되어야 할 것이다.”고 말했다.

3. 언론에 비친 미국의 국세청(조선일보 1996.06.22 기사 요약)

가. 미국 국세청의 힘과 공포

미국 국세청(이하 ‘IRS’로 약칭)은 재무부에 귀속된 5개 산하 관청중 하나이지만 IRS는 미 최대 연방정부 기구로 전국 7개 지방국세청 63개 세무서 등 전체 직원은 약 12만명으로 FBI의 5배 CIA의 2배이다. 「힘은 정보량에 비례」므로 IRS의 파워를 능가할 기구는 이 세상에 존재하지 않는다.

매년 2억건의 소득세 신고서와 기업 등이 별도로 제출하는 임금 지급명세서 등 10억건을 「컴퓨터」로 분석하여 경제주체들의 일거수 일투족을 들여다본다.

매년 4월15일까지 소득이 있는 사람들은 누구나 자진 신고해야 한다. 이중 약 130만명 가량의 납세자를 선정 「소득세 신고가 불성실 세무조사 실시」를 통보한다. 미국 납세자들은 IRS가 보낸 갈색봉투를 받아들면 심장이 멎는 듯한 공포를 느낀다고 말한다. 조사대상자가 되면 세금 추징을 각오해야한다. 미국 서점가에서는 어디나 「IRS 퇴치법」 「IRS 어떻게 맞설 것인가」류의 책들이 인기이다. 미국인들의 반IRS 정서는 「공포」와 「증오」의 합성어로 설명된다

나. 미국 지도자들의 국세청을 이용한 권한 남용

프랭클린 루스벨트 미국 대통령은 1933년 취임 즉시 정적인 백만장자 출신으로 재무장관을 12년간 지내면서 공화당의 돈줄역할을 톡톡히 해온 앤디 멜론에 대한 「표적 세무조사」를 지시했고 IRS는 2백만달러에 달하는 탈루세금 추징 및 벌금부과를 결정했다.

케네디 대통령(민주당) 취임 직후 IRS는 아이젠하워 행정부 당시 백악관 비서실장이 세금을 납부 하지 않아 내사에 착수했고 탈세의 분명한 증거가 확보됐음에도 케네디 대통령은 보좌관을 아이젠하워 전대통령에 보내 사정을 알렸다. 공화당 진영은 선처를 호소했고 케네디 대통령은 조사중단을 지시했다. 이 일로 인해 공화당이 케네디 대통령에게 정치적 빚을 지게 됐다.

닉슨 대통령은 장차 72년 대선에서 경쟁자인 왈라스에게 정치적 타격을 가해야 할 필요성으로 IRS가 왈라스에 대해 세무조사자료를 넘겨받아 언론에 흘렸다. 주 지사 예비선거를 몇주 앞둔 시점이었다.

닉슨은 IRS를 악용하였지만 역설적으로 IRS를 정치적으로 독립시키는데 가장 공헌했다.

워터게이트 조사과정에서 IRS가 「권력의 시녀」 역할을 못하도록 공감대가 형성됐다. 그 결과 대통령도 IRS에 납세자료 열람 제한을 명시하고 대통령의 자필서명 요청서를 첨부토록 했다. 70년대 중반을 기점으로 IRS는 백악관의 입김에서 한결 자유로워졌다.

다. 미국 국세청의 부패와 변신

미국 국세청 (IRS) 청장은 보통 자신을 임명한 대통령과 운명을 같이한다. 1862년 IRS 설립 이후 44명의 청장이 배출되었고, 평균 임기는 3년 남짓. 정권이 바뀔 때 새 청장이 임명시까지 부청장이 임시청장을 맡는 것이 관례이다.

마가렛 리처드슨 청장은 전임 셜리 피터슨에 이어 두 번째 여성 청장으로 남자들의 성역인 IRS 수뇌부에 여성들이 잇달아 진입하고 있다. 이는 납세자를 설득에는 태풍의 완력이 아니라 햇빛의 따뜻함이라는 인식 변화 때문이다.

두 여성 청장은 IRS 리엔지니어링을 성공적으로 이끌어 왔다. 리처드슨 청장은 청문회에서 ‘IRS를 경쟁력있는 금융기관으로 만들겠다.’고 선언했다. 리엔지리어링의 요체는 세정 간소화와 군살빼기다.

국세청의 조직 및 인원은 끊임없이 감소하고 있다. 당초 17개였던 IRS 지청은 1953년 9개로 64년 7개로 축소조정되었다. 오는 10월까지 4개로 통합할 예정이다.

IRS 사람들은 지난 1920년대를 ‘TAXMAN의 황금시대’였다고 말한다. 1919년부터 발효된 금주령 속에서 마피아는 밀주판매를 통해 세력을 확장하고 있었다. 이들에 맞서 ‘범죄와의 전쟁’ 최전선에 뛰어든 것이 바로 IRS였다. ‘검은 돈줄’의 차단이 최상의 방법이었기 때문이다. IRS는 3천7백명의 직원을 투입 1925년 한해 동안 마피아 조직원 7만7천명을 체포했다. 특히 IRS의 특수요원들은 마피아의 거두 알카포네의 탈세 혐의를 포착 법정에 세워 11년 선고를 받게 하는 개가를 올렸다.

이때를 계기로 IRS는 무소불위의 힘을 휘두르게 되고, 이는 곧 IRS의 타락과 부패를 부채질하게 된다. IRSㆍ지청의 요직 대부분이 대통령 임명직이었으며 이들은 해당 지역에서 정치적 기반을 지닌 토호세력을 형성했다. 1951년의 의회는 IRS에 대한 대대적인 조사를 실시했으며 그 결과 113명에 달하는 직원들이 수뢰 혹은 횡령혐의로 옷을 벗었다.

1952년 1월 트루먼 대통령은 청장급을 제외한 IRS 전직원을 직업공무원으로 대체하는 골자로 하는 재조직법을 의회에 제출 통과 시켰다. IRS 사람들은 자신들이 미국내 반연방 정서의 표적 한복판에 자리잡고 있음을 잘 알고 있다. IRS가 스스로 수술대 위에 올라선 것은 국민들에게 사랑받는 조직으로 거듭나기 위한 몸부림이다.


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