세법해석 관련 '새로운 쟁점'의 사건 예규 변경 없이 방치
지난달 정부가 발표한 내년도 예산안을 보면 나라살림을 위해 거둬들이는 총수입이 447조1000억원이 된다. 이 중 국세수입은 수출 회복세와 '부자증세'를 담은 세법개정 효과 등에 힘입어 올해 242조3000억원보다 10.7% 증가한 268조2000억원이 될 전망이다.
지난 몇년간 국세청의 세수기반 확대 및 세무조사 강화 노력 등의 결과로 징수결정세액이 2011년 198조9020억원, 2013년 208조7485억원, 2015년 237조원에 이르는 등 최근들어 지속적으로 증가해왔다.
그러나 납세자의 권리의식 강화 등으로 조세불복 행정소송 제기 건수도 2009년 1258건(소송가액 1조1090억원)에서 2014년에는 1957건(소송가액 5조5684억원)에 이르는 등 이 또한 매년 증가하는 추세에 있다.
이에 대해 감사원은 국세청의 세무감사 과정에서 합리적인 이유 없이 법원의 해석과 상충되는 예규 운용으로 납세자의 불복이 증가하고 이에 따른 행정소송 제기 건수도 대폭 늘어났다는 평가와 함께 2011년부터 지난해까지 최근 5년간의 국세청 조세불복 처리실태를 점검했다.
2011년부터 2016년까지 국세청이 조세불복으로 법원의 패소 판결은 받은 소송사건(최종심 기준)은 1224건이다. 특히 최근 2014년~2016년 상반기 패소사건 554건 중에는 세법의 해석차이로 패소한 사건과 합리적 이유 없이 대법원 판례와 상충되는 예규 운용으로 국세행정에 혼란을 초래한 건수도 다수였음이 드러났다.
국세청이 자체 분석한 패소원인으로는 ①당초 처분의 잘못, ②추가 제출 서류에 의한 새로운 사실 인정, ③사실 판단에 관한 법원과의 해석 차이, ④법령해석에 관한 법원과의 해석 차이, ⑤소송 수행의 잘못 등 5가지다.
국내 경제규모와 세수기반이 확대됨에 따라 징수결정액이 증가함에 따라 행정소송 건수 및 금액이 증가하고 있으며 연도별 세목별 소송 현황 등은 [표]다음과 같다.
국세기본법 제55조 및 제56조의 규정에 따르면 위법·부당한 처분으로 권리나 이익을 침해당한 납세자는 불복을 제기할 수 있다. 다만 행정심판 전치주의에 따라 행정소송을 제기하려면 반드시 행정심판을 거쳐야 한다.
조세불복에 대한 행정소송이 제기되면 국세청은 국세를 부과한 세무서의 관할 지방국세청(송무과)이 과세처분 유지를 위해 행정심판과 단계별 소송에 대응하고, 본청(징세법무국)은 세법해석 등 고액·중요사건에 대하여 필요한 경우 소송을 지도하는 등 지방국세청과 협력하여 대응하는 방식으로 진행된다.
이후 본청은 세법해석 관련 소송사건이 법원의 판결로 국세청의 패소가 최종 확정되면 ‘패소판결분석표’를 작성하여 이를 소송지도 자료로 활용하고 관련 부서에 알려 세법해석, 조사업무 등에 활용하도록 하는 한편, 판례와 상충되는 예규에 대해 기획재정부장관에게 해석을 요청해야 한다.
그러나 국세청 감사결과, 세법해석 관련 ‘새로운 쟁점’의 소송사건은 그 결과에 따라 예규 등을 변경하여야 하는 등 국세행정에 미치는 영향이 중대해 본청 차원의 소송대응·지도가 필요한데도 본청은 규정과 다르게 지방청으로부터 보고받지 않고 송무분야 회의 등을 통해 간접방법으로 파악함에 따라 최근 3년간 세법해석 관련 소송사건으로서 국세청이 패소한 77건중 31건(40%)이 본청의 소송지도대상에서 누락되는 등 세법해석 관련 소송사건의 관리가 미흡한 것으로 드러났다.
그 결과 국세청이 대법원에서 최종 승소한 쟁점인데도 본청의 소송지도 없이 지방청 단독으로 소송을 수행하던 중 항소를 포기하거나 과세처분을 취소하는 사례가 발생했고, 소송 중에 과세의 정당성 부족으로 과세처분을 취소(직권취소)했음에도 불구하고 본청은 이를 몰라 동일쟁점에 대하여 소송지도하지 못함에 따라 지방청별로 소송진행 또는 직권 취소 등으로 제각각 대응하는 등 소송 대응의 일관성 부족을 여실히 드러냈다.
또 국세청은 세법해석과 관련된 소송사건이 대법원 판결로 패소가 확정되면 대법원과 과세 관청의 세법규정 해석차이를 해소하기 위해 국세기본법 시행령 등에 따라 기획재정부에 관련 세법규정의 해석 또는 재해석을 요청하는 등 사후조치를 취해야 하는데, 과세관청의 세법해석(예규)과 충돌하는 대법원의 판결(새로운 세법해석) 이후에도 신속한 해석요청 없이 그대로 두는 등 소극적(외부의 질의가 있는 경우만 해석요청 등) 업무처리로 해석차이가 장기간 방치(대법원 판결 이후 해석요청에 평균 289일 소요)되고 있었으며, 대법원 판결 이후 동일쟁점으로 다수의 경정청구가 예상되는데도 본청은 이에 대한 처리 대책 미수립으로 일선 세무서는 경정청구에 대해 제각각 결정하고 있는 실정이다.
또한 세법해석 관련 사건 소송 중에 과세의 합리성 부족 등으로 직권취소하거나 대법원 심리불속행으로 국세청이 패소한 소송사건은 사후조치 대상에서 제외함에 따라 유사사례가 반복되고, 대법원 판결 취지와 충돌하는 기존 예규를 정비하지 않고 존치함으로써 예규에 따라 과세한 처분의 유지가 어렵고 반복적으로 불복이 제기되는데도 국세청은 재해석 요청 없이 방치함에 따라 혼란이 지속되고 있다. 이는 동일사건에 상이한 세법해석기준이 적용되는 문제점을 안고 있다.
예를 들어 지난 2013년 11월 대법원의 ‘비상장주식 손익가치 평가’와 관련한 판결 취지와 충돌하는 예규를 종전처럼 운용함으로써 예규에 따라 과세하더라도 납세자가 불복을 제기하는 경우 조세 심판원의 인용 등으로 과세처분이 취소되는 사례가 반복되고 있는데도 예규 정비 없이 방치하고 있어 납세자의 부담과 행정력 낭비를 초래하고 있다.
또 지난해 1월 대법원이 ‘명의신탁증여의제 과세 시 무신고가산세 적용’과 관련해 무신고가산세(40%)가 아닌 일반무신고가산세(20%)를 적용하여야 한다는 취지의 판결을 내렸는데도, 본청에서 지침 마련 없이 방치함에 따라 일선 세무서는 객관적 기준 없이 여전히 부당무신고가산세를 부과(점검대상 중 46%)하는 등 혼란을 야기하고 있다.
국세청 훈령에 따른 ?소송사무처리규정?에서 조세불복사건 중 주요 사건은 본청이 직접 관리해야 할 사건으로 선정해 소송에 대응하고 주요 판결을 관련부서에 알려 법령해석 등에 활용하도록 해야하며 본청 징세법무국 법무과장 소관이다. 동 규정 제6조4)에 따르면 세법해석 관련 소송사건의 경우 지방국세청 송무과장은 국세청장(법무과장)에게 관련 소장 사본 등을 첨부해 보고한 후 매월 10일까지 해당 사건의 월별 진행상황을 보고하도록 돼 있고, 본청(법무과장)은 그 진행상황을 관리해야 한다.
또 제43조의 규정에는 본청 징세법무국장은 국세행정에 중대한 영향을 미칠 것으로 인정되는 사건에 대하여는 지방국세청장의 요청에 따르거나 직권으로 소송지도 대상(이하 “지도대상”이라 한다) 사건으로 분류하여 본청 주관의 소송 협의체를 구성·지원하는 등의 방법으로 소송수행을 지도할 수 있다고 돼 있다. 따라서 본청(징세법무국장)은 세법해석 관련 소송사건에 대해서는 각 지방국세청 송무과장으로부터 관련 소송내용 및 월별 진행상황을 직접 보고받아 그 진행상황을 관리하는 한편, 해당 사건을 지도대상으로 분류하여 본청에서 소송수행을 지도하는 것이 바람직하다고 볼 수 있다.
하지만 관리실태 감사 결과, 본청(법무과장)은 각 지방국세청(송무과장)이 2014년 이후부터 2017년 4월 현재까지 위 규정과 다르게 세법해석 관련 소송사건을 보고하지 않고 있는데도 이를 보고하도록 하는 등의 조치를 하지 않은 채 본청 주관 송무분야 간부회의나 국세행정시스템(NTIS)을 통해 자체 지도대상 사건으로 선정하여 소송 대응을 하고 있다.
NTIS에 입력한 소송사건의 쟁점사항 현황 입력도 제대로 하지 않은 경우도 9.1%나 됐고, 소 제기 90일 이상 입력지연도 41.7%나 됐다. 또 같은 쟁점 소송사건도 용어를 다르게 입력해 본청에서 NTIS에 입력된 쟁점내용을 검색만으로는 세법해석 관련 소송사건 여부 등을 파악할 수 없는 문제가 있어 입력방식에 대한 개선도 필요했다.
조세불복사건 중 세법규정해석과 관련한 소송사건이 대법원의 판례가 없는 새로운 쟁점의 소송사건인 경우 법원의 최종 판단결과에 따라 과세관청은 기존의 세법해석(질의회신·사전답변·과세기준자문 등 예규)를 변경해 본청 차원에서 중점적으로 대응?관리할 필요가 있다. 국세행정 전반에 중대한 영향을 미치기 때문이다. 특히 세법해석 관련 소송은 과세근거인 세법규정의 의미·내용이 명확하지 않는 등 미비하거나 동 세법규정에 대한 과세관청의 해석이 입법취지 등에 비춰 불합리하다고 납세자가 판단하여 소송 등을 제기한 것임을 감안할 때 법령해석업무를 총괄하는 본청에서 소제기 시점부터 대응·관리가 필요하다.
이처럼 국세청은 ‘조세불복사건 대응체계’분야에서 본청에 세법해석과 관련한 새로운 쟁점사건이 본청의 소송지도 대상에서 누락되는 일이 없도록 소송사건 관리 및 대응체계를 개선하고, 대법원 판결 취지와 충돌하는 예규에 대한 해석요청을 신속히 하며 기재부장관이 대법원의 판결취지와 상충되게 재해석함으로써 과세처분 유지 등이 어려울 때에는 국세기본법 시행령 등에 따라 적극적으로 재해석을 요청하는 등 대법원 판결 이후 사후관리시스템을 합리적으로 개선하는 방안을 마련해야 할 것으로 보인다.
또 ‘대법원 판례와 상충되는 예규운용’분야에서 대법원이 기재부 등 과세관청의 기존 예규와 충돌하는 새로운 세법해석을 했다면 과세관청에서는 신속히 기존 예규를 정비하고 이를 적용해 기존방식으로 국세행정에 혼란이 초래하는 일이 없도록 조치해야 할 것으로 보인다.
