납세자의 권리는 헌법과 법률에 따라 존중되어야 할 중요한 국민의 기본적인 권리이다. 그동안 국세청은 납세자 권익을 보호하기 위한 제도적 기반을 지속해서 확대해 왔다. 납세자권리헌장을 제정하여 납세자의 권리를 적극적으로 보호하기 위한 토대를 마련했고, 납세자보호(담당)관과 납세자보호위원회를 통해 세무조사 등 국세행정에 대한 견제·감독 역할을 충실히 수행하는 동시에 납세자의 고충을 해결하려 노력하고 있다.
이에 국세청은 국민의 요구에 부응하는 납세서비스를 제공하기 위한 ‘납세 서비스 재설계 추진단’과 미래 환경변화에 선제적으로 대응하기 위한 ‘2030 국세행정 미래전략추진단’을 발족했다. 이를 통해 국민의 시각에서 납세서비스를 새롭게 개선하고 새로운 10년을 위한 국세행정 중장기 전략을 마련해 나갈 것이다. 납세자 권익보호에 있어서도 그동안 추진해 온 다양한 권리보호 제도의 성과와 한계를 되돌아보며 미래지향적이고 발전적인 납세자 권익보호 방안을 모색하고자 이번에 「납세자 권익보호 과거·현재·미래, 그 한길을 향한 기록」을 발간하게 되었다. 납세자의 권익이 더욱 존중받을 수 있도록 세정 환경변화에 발맞추어 불합리한 제도는 개선하고, 권리보호 제도는 지속적으로 확충해 나가겠다. /편집자 주
Ⅱ. 분야별 변화
1장 납세자권리보호
1 납세자권리보호 기구
1. 납세자보호(담당)관
마. 해외 주요국의 납세자보호관 관련제도
OECD는 납세자의 불만처리를 위한 특별기구 유무, 특별법 기반 여부, 세무부서와의 독립성 여부, 다수의 납세자에게 영향을 미치는 사항에 대한 보고 여부 등을 발표했다. OECD 국가 중 24개국이 우리나라 납세자보호관과 유사한 제도를 운영하고 있는 것으로 나타났다.
우리나라 납세자보호관 제도의 모델인 미국의 납세자보호관은 1979년 납세자 옴부즈맨 제도로 도입되어 1996년 납세자보호관(Taxpayer Advocate)으로 발전했다. 미국의 납세자보호관은 국세청과의 독립성을 상당부분 확보하고 특정 납세자의 고충해결을 지원하는 납세자 구제명령(Taxpayer Assistance Order)을 발할 수 있다. 납세자 구제명령은 개별 과세사건에 대한 것이며, 개별 사안이 누적되어 중요성이 커지게 되면 납세자 구제통칙(Taxpayer Assistance Directive)을 발하게 된다. 이 외에도 납세자보호관은 납세자보호 업무에 대한 활동 보고서 등을 의회에 보고해야 한다.
영국의 납세자보호관 제도는 국세청 외청에 배치된 납세자보호관과 의회에 배치된 의회 옴부즈만의 2단계 구조로 구성되어 있으며, 고충민원 처리와 의회 연례 보고를 담당한다.
호주의 납세자보호관은 총독이 임명하는 독립기구로 고충민원 처리와 함께 세무행정시스템 전반에 대한 개선안을 국세청에 권고하는 역할을 수행한다.
일본의 납세자보호관은 국세청 내에 배치되어 고충민원 처리 시 세무부서와의 조정 또는 협의를 유도하는 역할만을 담당하고 있다.
<해외 납세자보호관 제도 비교>
바. 의의 및 향후 방향
납세자보호관 제도 도입 이전의 납세자보호담당관은 국세청 훈령(납세자보호 사무처리규정)에 따라 과세 처분 중지권·세무조사 중지권 등 납세자 권익보호를 위한 광범위한 권한을 가지고 있었다.
2009년에 납세자보호관 및 권리보호요청 제도가 도입되고, 2010년 납세자보호(담당)관이 『국세기본법』에 법제화되었다. 납세자보호(담당)관은 납세자의 권리보호요청이 있는 경우 사실관계가 확인될 때까지 세무조사 등 관련업무의 집행을 일시중지할 수 있는 권한을 가지게 되었다.
또한, 권리보호요청 내용이 사실로 확인되는 경우 주무국에 세무조사 중지, 기간연장 중지, 조사반 교체, 담당 공무원 징계 요구, 그 외 필요한 시정 조치 등을 요구할 수 있는 권한을 법적으로 보장받게 되었다.
한편, 중소기업 세무 담당자(315명)와 일반 국민(200명)을 대상으로 실시한 국회입법조사처 설문조사(기간:2016.5.～2016.7.) 결과에 따르면 전체 응답자의 33%(170명)가 납세자보호관 제도를 이용할 의사가 없다고 대답했고, 응답자의 상당수가 여전히 납세자보호관 등의 업무 독립성을 신뢰하지 못하고 있는 것으로 나타났다.
납세자보호관 제도의 인지 및 이용 경험 여부에 관한 질문에 설문조사 응답자 중 16.1%가 납세자보호관 제도를 들어본 적이 있다고 응답했고, 2.3%만이 납세자보호관 제도를 이용한 경험이 있는 것으로 나타났다. 이는 납세자보호관 제도에 대한 납세자들의 인지도가 매우 낮고, 그에 따라 납세자보호관 제도의 활용도가 낮은 것으로 분석된다.
납세자보호(담당)관은 성공적으로 납세자 권익보호 업무를 수행해 온 것으로 평가되고 있다. 그럼에도 불구하고 국세청 내에서 납세자 옴부즈만의 역할을 더욱 견고하게 수행하기 위해서는 과세관청으로부터의 독립성 확보가 필수적일 것이다. 이를 뒷받침하기 위해 국세청은 납세자보호담당관 직위를 점진적으로 외부에 개방하는 한편, 그 역할을 강화할 새로운 제도를 마련하는 등의 노력을 계속해 오고 있다.
앞으로도 지속적으로 관련 규정의 체계적인 정비를 추진하고 적극적인 제도 홍보를 통해 납세자보호(담당)관의 독립성 및 제도에 대한 활용도를 높이기 위한 노력을 기울일 필요가 있다.
2. 납세자보호위원회
가. 도입 배경
납세자보호담당관의 역할 중 납세자 권익에 영향이 큰 고충민원, 세무조사 기간연장 및 범위확대 승인 등을 보다 공정하고 독립적인 지위에서 처리하기 위해 2008년 5월 1일 6개 지방청과 전국 84개 세무서에 납세자보호위원회를 설치했다.
납세자는 보호의 대상이 아니라 주인으로서 존중받아야 한다는 취지로 2011년 5월 1일 납세자권익존중위원회로 변경했다. 2014년 1월 1일 『국세기본법』이 개정되면서 납세자보호위원회로 다시 명칭이 변경되어 법제화됐다.
문재인정부 대선 공약에 따른 국정기획자문위원회 요구 사항으로 납세자보호위원회의 실질적인 독립성을 강화하면서 공정성과 투명성을 제고하기 위해 2018년 4월 1일 국세청에도 납세자보호위원회를 설치했다. 2020년 4월 기준 국세청 및 전국 7개 지방국세청, 128개 세무서에 납세자보호위원회가 설치되어 있다.
나. 경과(연혁)
2014년 납세자보호위원회의 법제화로 위법·부당한 세무조사 등을 견제·감독하도록 납세자보호위원회의 권한이 강화된 것이 가장 큰 특징이다.
2018년 4월 세무조사 기간연장이나 위법·부당한 세무조사 중지 등에 대한 세무서장 또는 지방국세청장의 결정에 납세자가 이의가 있는 경우 재심의를 요청할 수 있도록 국세청에 납세자보호위원회를 신설했다.
또한, 납세자보호관 또는 납세자보호담당관 1명을 제외한 다른 위원은 모두 민간위원으로 구성하도록 했다.
2020년 『국세기본법』 개정을 통해 위원회 심의 과정 중 국세행정 절차 개선이 필요한 부분은 제도개선 권고를 할 수 있도록 국세청 납세자보호위원회 위원장에게 제도개선 안건을 상정할 수 있는 권한을 부여했다. 또한 무리한 현장확인 등 일반 국세행정 분야에서 발생하는 권익침해 사항을 납세자보호위원회 심의 대상에 추가했다.
다. 구성 및 운영
국세청, 지방국세청 및 세무서에 각각 납세자보호위원회를 두고 있다.
납세자보호위원회의 독립성과 공정성을 확보하기 위해 납세자보호(담당)관 외 모두 민간위원으로 구성하고 위원장을 민간위원 중에서 선임하도록 하고 있다.
납세자보호위원회는 중소규모 납세자(연간 수입금액 또는 양도가액 100억원 미만인 납세자) 외의 세무조사 기간의 연장, 세무조사 범위의 확대, 중소규모 납세자의 세무조사 기간연장·범위 확대에 대한 세무조사 일시중지 및 중지 요청, 위법·부당한 세무조사 및 세무공무원의 위법·부당한 행위에 대한 납세자의 세무조사 일시중지 및 중지 요청, 장부 등의 일시보관 기간연장, 그 밖에 납세자보호담당관이 심의가 필요하다고 인정하는 안건(고충민원 등)을 심의해 시정 여부를 결정한다.
특히 국세청 본청에 설치된 납세자보호위원회에서는 세무조사 기간연장·범위확대, 위법·부당한 세무조사 중지 요청 등과 관련한 지방청·세무서 위원회 심의 결과에 대한 납세자의 재심 청구와 납세자보호위원회 위원장 또는 납세자보호관이 심의가 필요하다고 인정한 국세행정의 제도 및 절차 개선 등의 사안을 심의한다.
<심의 대상>
*중소규모 납세자:조사대상 과세기간 중 연간 수입금액 또는 양도가액이 가장 큰 과세기간이 100억원 미만인 납세자 또한 납세자보호위원회는 위원회 의결 사항에 대해 정당한 사유 없이 요구에 따르지 않는 세무공무원에 대하여는 국세청장에게 징계를 건의할 수 있다. 납세자보호관은 납세자보호위원회의 의결 사항에 대한 이행 여부 등을 감독해 위원회 운영에 대한 실효성을 제고한다.
라. 납세자의 절차적 권리 보장
납세자는 국세행정의 집행(예정) 과정에서 납세자의 권리침해 사실이 있는 경우 관할세무관서의 납세자보호담당관에게 권리보호 요청할 수 있다. 특히 세무조사 분야 권리보호 요청이 접수된 경우 세무관서장은 해당 권리보호 요청 안건을 납세자보호위원회에 상정하게 되고 납세자보호위원회 심의를 거쳐 세무관서장이 결정한다.
세무서·지방청 납세자보호위원회 심의를 거친 세무서장·지방청장의 결정에 대해 납세자가 취소 또는 변경을 요청할 경우 국세청 납세자보호위원회에서 다시 심의한다.
한편 납세자보호위원회 심의과정에서 납세자가 직접 참여할 수 있는 절차도 마련되어 있다. 납세자는 납세자보호위원회 회의 개최 시 참석해 의견진술을 할 수 있고, 회의 개최일 3일 전에 심의자료를 사전열람할 수 있다.
마. 의의 및 향후 방향
납세자보호위원회는 납세자 권익신장에 크게 기여하여 2009년 2월 27일 국민권익위원회 주관 ‘제1회 국민신문고 대상’ 옴부즈만 부문에서 국세청이 대통령 표창을 수상하기도 했다.
특히, 2014년 1월 1일 납세자보호위원회가 법제화된 이후 납세자보호위원회의 심의결과 조사 기간연장 및 범위 확대를 불승인하거나 축소 승인한 비율이 전년도에 비해 높아졌다. 또한 2018년 4월 1일 국세청 납세자보호위원회 신설 이후 납세자의 구제 요청을 다시 한번 심도있게 심의할 수 있게 되어 세무조사 운영과정에서 납세자의 권리를 더욱 두텁게 보호할 수 있게 되었다.
국세청에 납세자보호위원회가 신설된 이후 2019년에는 각 지방자치단체에도 납세자보호관 제도가 신설됐고, 2020년 관세청에 납세자보호(담당)관 및 납세자보호위원회가 신설됐다. 이를 토대로 국세청의 납세자보호위원회가 효과적인 납세자 권익보호제도로 안착되고 있음을 유추해 볼 수 있다.
한편 외부에서는 납세자보호위원회 민간위원들의 전문성이나 세무공무원 출신 위원 비율 등을 지적하며 위원회 운영이 공정하고 투명하게 이루어질 수 있도록 지속적인 개선이 필요하다는 우려를 표하기도 한다.
향후에는 납세자보호위원회의 독립성과 공정성을 더욱 강화할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 국세청 납세자보호위원회 위원장에게 부여된 제도 개선 권고안을 활성화하는 것이 납세자보호위원회 운영의 추후 과제이다.
2 세무조사에 대한 권리보호
1. 세무조사에 대한 권리보호요청
가. 도입 배경
권리보호요청 제도는 세무조사 등 국세행정 집행(예정) 과정에서 납세자의 권리가 부당하게 침해되거나 현저한 권리침해가 예상되는 경우 납세자 또는 그 대리인이 납세자보호담당관에게 권리의 구제를 요청하는 제도이다.
납세자의 권리보호 요청이 있는 경우 납세자보호담당관이 ‘시정요구권’, ‘세무조사 일시중지권’, ‘집행 일시중지권’ 등을 행사하여 독립적으로 납세자의 권리를 구제하는 사전적 권리구제이다. 사후적 권리구제 제도인 불복청구, 고충민원 등과 구분된다.
국세행정은 국민의 기본권인 재산권을 제한하는 침해 행정으로 불가피하게 납세자의 억울함이 발생할 수 있다.
사후적인 불복청구 제도만으로는 복잡하고 광범위한 국세행정의 특성상 권리구제의 사각지대가 발생할 수 있어 과세관청 스스로 시정하여 해소할 수 있는 권리보호 장치의 마련이 필수적으로 요구된다.
국세행정 집행 과정에서 다양한 요구와 불만을 경청하고 적극적으로 검토해 적시에 국세행정에 반영함으로써 동일한 민원의 추가 발생을 예방해 국세행정에 대한 신뢰를 높일 수 있는 제도적 장치가 필요하게 됐다.
2009년 9월 24일 납세자보호관에 외부 인사를 임명해 독립성을 확보함과 동시에 세무조사 등으로 납세자의 권리가 침해된 경우 세무조사를 중지할 수 있도록 실질적인 견제 권한을 부여했다. 이런 권한을 뒷받침하기 위해 2009년 10월 26일 권리보호요청 제도를 도입하게 됐다.
나. 경과(연혁)
다. 제도 내용
권리보호요청 제도를 시행한 이후 주요 발생 원인을 살펴보면 세무조사 분야에서는 중복조사, 부당한 조사 기간연장, 조사 대상자 선정의 적정성 부족 등이다.
세무조사와 관련한 권리보호요청은 납세자의 권리가 부당하게 침해되고 있거나 침해가 예상되는 경우로서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 세무조사 또는 세무조사 중인 국세공무원의 행위 등을 대상으로 한다(『납세자보호 사무처리규정』 제63조 제1항).
① 세법·같은 법 시행령·같은 법 시행규칙에 명백히 위반되는 조사(『국세 기본법』 제81조의18 제2항 제4호에 따른 위법한 세무조사를 포함)
② 조세탈루의 혐의를 인정할만한 명백한 자료가 없는 등 법령이 정하는 구체적 사유 없이 같은 세목 및 같은 과세기간에 대한 재조사(『국세 기본법』 제81조의18 제2항 제4호에 따른 부당한 세무조사를 포함)
③ 『국세기본법』 제81조의18 제2항 제3호에 따라 중소규모 납세자가 세무조사 기간연장 및 범위확대에 대해 세무조사 일시중지 및 중지를 요청하는 경우
④ 다음에 해당하는 세무조사 중인 국세공무원의 위법·부당한 행위
가. 조사 대상 세목 및 과세기간의 과세표준·세액 계산과 관련 없는 장부 등의 제출을 요구하는 행위
나. 적법한 절차를 거치지 아니하고 조사 대상 과세기간·세목 등 조사 범위를 벗어나 조사하거나 조사기간을 임의로 연장 또는 중지하는 행위
다. 납세자 또는 권한 있는 자로부터 동의를 받지 않거나 적법한 절차를 거치지 아니하고 임의로 장부·서류·증빙 등을 열람·복사하거나 일시보관하는 행위
라. 납세자 또는 세무대리인에게 금품·향응 또는 업무 집행과 직접 관련없는 사적 편의 제공을 요구하는 행위
마. 납세자가 제출한 자료나 업무상 취득한 자료를 관련 법령에 의하지 않고 타인에게 제공 또는 누설하거나, 사적인 용도로 사용하는 행위
바. 조사 중지기간 중 납세자에 대해 과세표준 및 세액의 결정 또는 경정을 위한 질문을 하거나 장부 등의 검사·조사 또는 제출을 요구 하는 행위
⑤ 기타 상기 사항에 준하는 사유로서 납세자의 권리가 부당하게 침해되고 있거나 침해가 현저히 예상되는 경우
납세자가 신청한 권리보호요청 내용이 『납세자보호 사무처리규정』 제63조 제1항18) 및 제2항에 해당되는 경우 같은 규정 제74조(세무조사 일시중지 요청)에 따라 납세자보호위원회 의결이 있을 때까지 주무국(과)장에게 세무조사 일시중지를 요청(세무조사가 일시중지된 경우 중지된 기간만큼 조사기간이 자동 연장)하고 납세자보호위원회의 심의를 거쳐 처리하게 된다.
납세자보호위원회에서 권리보호요청이 이유가 있다고 인정되는 때에는 시정 또는 일부시정 결정을 하고, 이유가 없다고 인정되는 때에는 시정불가 결정을 한다.
주무국(과)장은 납세자보호위원회의 심의결과에 따라 권리보호요청에 대한 결정이 있은 후에는 즉시 결정 내용에 따른 필요한 조치를 해야 한다.
아울러, 납세자가 지방국세청·세무서 납세자보호위원회의 심의를 거쳐 세무서장 또는 지방국세청장이 결정한 세무조사 관련 권리보호요청 결과에 이의가 있는 경우, 통지를 받은 날로부터 7일 이내에 국세청장에게 심의 결정의 취소 또는 변경을 요청하면 국세청 납세자보호위원회에서 재심의해 처리한다.
또한, 납세자가 신청한 권리보호요청 내용이 『납세자보호 사무처리규정』 제63조 제1항 제4호에 해당되는 경우에는 납세자보호담당관이 국세공무원의 행위가 명백히 위법·부당하다고 판단되면 권리보호요청 시정요구서에 의하여 주무국(과)장에게 시정을 요구해 처리한다.
