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조세국가에서는 납세자와 과세권자는 신의성실의 원칙에 입각하여 권리와 의무를 집행하고 이행해야 한다. 하지만 우리는 아직도 이러한 것을 기대하기에는 부족한 사회에 살고 있다는 느낌이다.

징수해야할 조세를 징수하지 못하고 납부해야 할 세금을 납부하지 않는 사회에서 우리는 어떻게 해야 하나.

조선시대 세종대왕은 田稅제도인 전분6등과 연분9등의 공법을 시행했다. 세종대왕은 이 제도를 만들고 시행하기까지 무려 20년이 걸렸다. 절대군주주의 왕권을 지고도 공평과세 실현을 위해 관리와 전국농민을 상대로 한 여론수렴을 수 없이 되풀이 했다. 찬반여론조사에서 찬성이 과반수를 넘었는데도 전면적 실시를 미루고 옥토가 많은 경상도 지역을 우선 선정해 시범실시를 하면서 잘못된 제도를 개선 보완해 나갔다.

김포대학 오기수 교수가 쓴 ‘조선시대 전세의 공평에 관한 연구’를 통해 당시의 공평과세 문제를 고찰해 보고 나아가 현대의 세제개혁과 조세입법과정에서 개선해야 할 점은 무엇인지. 현대의 조세법률주의와 조세공평주의의 기본이념에서 역기능과 순기능을 짚어보고 조세정책도 과거와 현재가 공존한다는 의미를 제고하며 오 교수의 연구논문을 연재한다. /편집자 주

조선시대의 법제정과 전세법 고찰 - 법제정 편

조선은 명나라의 「대명률」을 포괄적으로 계수하되 조선의 실정에 맞추어 꾸준한 보완 및 개정작업을 추진함으로써 통일법전을 편찬하려고 계속 노력한 것은 정치·사회적 환경변화에 따른 집권체제를 확립하기 위한 것이다. 조선시대는 중앙집권적 양반관료사회로 왕명이 곧 법률이 되고, 행정명령이 되고, 판결이 되기도 하였다. 따라서 모든 법률은 왕명으로 이루어졌으며, 이러한 왕의 명령은 교(敎)·판(判)·제(制)라 하고, 그 내용이나 문서는 왕지(王旨)·상지(上旨)·판지(判旨)·교지(敎旨)라 하였으며, 하달된 왕명을 받들어 전달하는 것을 전지(傳旨), 왕지나 교지를 아래에 시달하는 것을 하지(下旨) 또는 하교(下敎)라 하였다(김기춘 1990, 20).

조선시대에 있어서 입법은 교(敎)라고 표현되는 국왕의 명으로 이루어진다는 점에 특색이 있다. 국왕의 명은 국왕이 자발적으로 내리는 경우와 해당기관이나 중신이 상주(上奏)하면 왕이 윤허하는 두 가지가 있었다. 敎(교)의 구체적인 방식이 교지 또는 전지이며, 이러한 명령을 각 관아에서 받게 되면 이를 수교(受敎)라 한다. 이 수교를 법조문화한 것이 조례·조령·조건 등이다. 각 관아에서 이것을 년월일을 붙여 모아 놓으면 등록(謄錄)이 되는 것이다. 세월이 경과하면서 등록 상호간의 모순이나 중복, 영구적으로 시행해야 할 것과 편의에 따라 준용해야 할 것과의 구별이 생겨남으로써 법령 상호간의 혼란을 해결하기 위해 법전의 필요성이 생겨나는 것이다.

조선왕조의 법전 편찬은 법을 새로 만드는 것이 아니라 각 관아에 등록되어 있는 수교를 수집 정리하는 집대성한 것이다. 이는 일시적인 법령(權宜之法)과 영구적인 법령(經久之法)을 각각 구별하여 후자만을 육조(六曹)별로 정리하여 모으는 과정이 핵심이다. 여러 차례의 법전 편찬과정에서 나타난 조종성헌준수의 원칙과 법전 법령집 구분의 원칙은 조선시대 법전편찬의 기본 원칙이 되었다.

조선조의 왕들은 입법을 매우 신중히 하였는데 조선왕조실록에 의하면 다음과 같은 내용이 있다.

「무릇 입법이라고 하는 것은 만세에 전하여도 폐단이 없는 연후에라야 가희 법이라 할 수 있는지라 각사(各司)의 관리들이 제각기 소견을 가지고 신법제정을 좋아하니 해당 관리들이 이를 지키기 어려울 뿐 아니라 폐단 또한 전과 같으니, 앞으로는 각사에서 신법을 제정할 필요가 있으면 반드시 의정부에 보고하고 의정부는 가행(可行)할 수 있는가를 깊이 검토하여 국왕의 판지를 받아 시행하도록 할지니라.(태종실록 제8권, 태조 4년(1404년) 10월 28일).」

조선은 건국 직후 곧 법전 편찬에 착수하여 태조 6년(1397년) 12월에 「경제육전」을 간행했다. 그러나 바로 개정작업을 벌여 세종 15년(1433년)까지 3번의「경제육전속전」과 「등록(謄錄)」의 간행되었지만 원문은 전해지지 않는다.

성종은 즉위 후 세조6년(1460년)부터 호전(戶典)을 먼저 편찬하였지만 시행되지 못한 「경국대전」의 교정을 착수 하여 성종 2년(1471년) 1월에 반포 후, 성종 16년(1485년)에 최종본을 완성 반포했다. 성종 16년에 반포된 「경국대전」은 을사대전이라고도 하는데 이는 영세불변의 조종성헌으로서 통치의 기본법이 되었다(김기춘 1990, 30-31).

숙종 14년(1688년) 박세채(朴世采)가「속대전」 편찬을 건의했다. 그러나 법전편찬은 영조 때에 비로소 이루어졌다. 영조(6년, 1730년)는 오래전부터 새 법전 편찬의 뜻을 가져왔음을 밝히고 준비를 명했다. 영조는 직접 서문을 써서 내릴 정도로 관심이 높아 법전편찬에 깊이 관여했다.

각 전(典)의 서두에 영조가 직접 8자의 제목을 내려 법의 취지와 지향을 밝힌 점이 특징이다. 조세법을 규정한 호전의 서문인 균공애민 절용축력(均貢愛民 節用蓄力)은 “세를 균등하게 하여 백성을 사랑하고 재정을 절약하여 힘을 축적한다”라는 조세사상과 재정사상을 표현한 것이다.「속대전」은 형전(刑典)에 주안을 두었다.

「경국대전」의 형법은 조선 전기부터 대명률(大明律)을 따른 탓으로 조선의 제도와 행형상(行刑上)의 모순이 많았는데「속대전」에서는 이를 시정, 우리 실정에 맞는 새로운 형률(刑律)을 증설하고 형량(刑量)도 가볍게 하였다. 이와는 반대로 「속대전」의 호전은 조세범에 대한 처벌 강화와 처벌 조문의 증가가 있었다는 것이 특징이다. 「속대전」은「경국대전」과 별개의 책으로 편찬되었으나, 정조 때 다시「대전통편」을 편찬하면서 3개 법전을 하나로 합쳐 「경국대전」의 내용은 원(原),「속대전」의 내용은 속(續), 그 이후의 내용은 증(增)자로 표시하였다. 그 후 1865년 조선시대 마지막 법전인「대전회통」이 편찬되어 조선시대의 4대 법전이 편찬 되었다.


「조선시대 법전과 토지제도 및 전세제도 일람표」는 조선시대 법전의 연대와 토지제도 및 전세제도를 분석한 일람표이다. 표에 따르면 「경국대전」은 편찬되어 262년 동안 성헌법으로 준수되었는데 조선 500년 역사 중 절반에 해당한 것이다. 「경국대전」의 호전 양전조와 수세조에는 전세제도가 세종 때부터 시작되어 190년 동안 시행된 공법에 관한 규정이 있으며, 「속대전」에는 영정법의 전세제도가 「대전회통」에는 비총법의 전세제도가 규정되어 있다.

절대군주제인 조선왕조가 「경국대전」등에 규정되어 있는 조세법의 재정 목적은 법에 의한 과세를 확립하고, 조세의 부과와 징수를 함으로써 재정수입을 안정적으로 확보하여 왕권을 강화하려는 목적의 산물이라고 본다. 이는 1215년 Magna Carta 이후 조세법률주의에 의한 조세법이 절대군주의 자의적인 과세를 제한하고 국민의 재산권 보장을 위하여 제정된 것과는 차이가 있지만, 조선시대의 조세법은 백성의 조세부담이 공평하게 이루어지도록 하는 공평주의 원칙을 중요시 하면서 제정되었다고 본다. ▶다음호에 계속

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