S2N41

납세자 설득은 태풍의 완력이 아니라 햇빛의 따뜻함이다

원천징수·추징세액 납부 미이행시 벌금 부과

역대 정권들의 부정부패, 수십년간 계속된 국세청장들의 수난을 ‘도덕성 문제’ 만으로 밝힐 수 없는 복잡다단한 요소들이 작용한다. 법률적ㆍ제도적 시스템의 장단점을 거론하기 이전에 근본적으로 다루어야 할 사항이 많다.

우리는 세금의 심연을 보아야 한다. 국민에 대한 배려ㆍ철학적 고뇌ㆍ역사적 성찰과, 근본적으로 ‘조세정의란 무엇인가?’를 생각해야 한다. 본지는 특집으로 [허순강 소장의 ‘택스 프로파일러(tax profiler)’]를 연재 한다.
허순강 소장은 우리나라 최초의 세금작가로서 ‘세금 이야기’의 시대를 열었다. 그가 풀어나가는 이야기에서 우리나라가 처한 세금의 문제점을 동ㆍ서양, 현재ㆍ과거를 통해 짚어보고자 한다. /편집자 주

라. 소결론

미국의 세제와 세무행정은 세계 모든 나라의 벤치마킹 대상이다. 위에서 본 바와 같이 미국의 세제와 세무행정도 밝은 면과 어두운 면이 교차한다. 미국의 대통령과 납세자 그리고 IRS의 행태는 우리와 모든 면에서 비슷하다. 그래서 이들의 역사를 뒤짚어 보는 것이 중요한 것이다. 미국은 우리보다 조세선진국이다. 미국의 두 얼굴을 정확하게 분석하여 좋은 점은 따르고, 나쁜 점은 개선하면 우리에게 많은 도움이 될 것이다.

5. 미국의 정치·경제 및 사회환경

한국조세연구원이 2009년 발간한 자료[주요국의 조세제도 ; 미국. (장근호 교수)]에 나타난 미국의 조세제도와 세무조사의 골격을 살펴보자.

가. 정치ㆍ사회환경

미국은 1776년 13개주로 구성된 독립국가에서 출발하여, 현재는 50개의 주와 수도 워싱턴 그리고 다수의 자치령이 있다.

미국은 종교박해로 건너온 청교도 등의 유잉글랜드 지역과 기업투자 형식으로 정착한 버지니아 등의 남부사회로 나뉘어져 남북전쟁 등을 통하여 혼합 혹은 대립하면서 미국 정치와 사회의 근간을 이루어 왔다.

남북전쟁에서 북부가 승리하면서 미국의 진로와 경제체제는 농경사회에서 산업사회로 이동하게 되었다.

미국은 대통령제의 행정, 상하 양원의 의회, 대법원의 3권분립체제로 구성된다. 대통령은 4년 임기로 연임이 가능하고, 의회는 상원 100명과 하원 435명의 의원으로 구성되고, 대법원은 헌법의 최종 해석권을 갖는다.

미국의 면적은 982만㎢로 러시아와 캐나다에 이어 세 번째로 넓으며, 인구는 3.3억명으로 중국과 인도에 이어 역시 세계 3위이다. 백인 80%, 흑인 13%, 아시아 4.4% 등의 다인종 국가이다. 미국의 종교는 기독교가 절대적이다.

나. 정부와 민간의 역할

미국경제는 개인의 자유와 소유권에 기초한 시장경제체제의 자본주의국가이다. 그러나 1900년대부터 정부의 역할이 증가하면서 혼합경제라고 지칭되기도 한다.

미국정부는 법질서 유지, 국방, 교육, 사회간접자본의 공급을 담당한다. 연방정부는 국방과 기초연구를, 지방정부는 사회간접자본 확충과 교육을 담당한다.

다. 경제변천

미국의 원래 소규모의 독립적인 식민지 농업경제에서 출발하여 230여년간 전 세계경제의 25%를 점유하는 거대한 산업경제를 이룩했다. 이는 거대시장, 경쟁중시 시장자본주의, 석유 등 다양한 천연자원, 창의적인 기업가정신 등으로 이룩되었고, 반면에 독과점, 노동쟁위, 대공황 등으로 위기에 직면하기도 했었다.

라. 경제현황

미국의 국내총생산은 2007년 13.8조 달러로 1인당 GDP는 45,880달러이다. 이는 5%의 인구로 세계 총생산량의 25%에 달한다. 무역적자는 7,078억 달러, 정부지출은 2.6조 달러로 전체 GDP의 19.4%이고, 이중에 연방정부지출은 7.1%, 지방정부지출은 12.%이다.

2007년 기준 실업률 4.6%, 실질성장률 2.2%, 물가상승률 2.9%이다.

마. 2007~9년 금융위기

2007~9년 금융위기는 전 세계적으로 기업 파산, 금융자산 가치 폭락, 금융구제와 경기부양을 위한 정부의 재정지출 확대, 그리고 경제침체를 유발했고, 심지어 일부 국가의 부도 위험까지 촉발했다.

바. 미국 경제 평가와 전망

미국에서는 사업실패는 사회적 오명이 아닌, 다음번의 성공을 위한 경험과정으로 간주된다. 즉 중소기업을 효과적으로 보호하는 체제가 미국 경제의 장점이다. 1994~2000년 사이 IT산업의 성장에 따라 경제가 성장하고 실업률이 하락하는 장기 성장을 경험하였다. 2000년대는 낮은 금리와 부동산 거품으로 부작용을 겪기도 했다.
장기적으론 제조업의 퇴조, 감세와 대규모 정부적자, 무역적자, 사회간접자본의 노후화, 베이비붐 은퇴에 따른 연금과 의료비 지출 증가 등의 문제점이 나타나고 있다.

6. 미국의 조세체계

가. 연방세법

당초 미국 헌법은 직접세를 금지하였지만, 1913년 16차 수정헌법에서 소득세를 허용했다.

연방세법의 가장 중요한 근거는 내국세법이며, 이와 더불어 행정규정과 법원의 판례도 중요하다. 또한 내국세법에서 일정 권한을 이양한 재무성 시행규칙도 중요한 근거가 된다. 미국 국세청은 통칙을 만들고 있으나 재무서 시행규칙보다 법적 비중이 떨어진다.

세법과 관련한 분쟁은 국세청 내부의 이의절차·법원·고등법원·대법원에 재판을 신청할 수 있다.
당초 개별예산법에 산재되어 있던 세법을 1939년 내국세법으로 제정하였고 내국세는 소득세, 유산증여세, 연방소비세, 고용세, 특정소비세 등으로 구성되어 있다.

나. 연방세의 연혁

독립전쟁 이전에는 관세와 소비세가 연방세원이었다. 1765년 영국 의회는 프랑스와의 전쟁비용을 마련하기 위해 미국 식민지에 인지세를 도입하였고, 이후 차세를 부과하였고, 이에 대한여 미국은 “대표없이는 과세도 없다”는 구호 아래 독립전쟁의 직접 원인이 된다.

1781년의 연방헌정에 의해 연방정부는 주정부의 기여금에 의해 운영되었다. 그러나 1789년 연방헌법에 의해 의회에 세금부과권한을 부여하였고 다만 세금 징수는 주정부가 하였다. 1790년 연방정부는 주택 등 자산에 대하여 ‘직접세’를 도입하였으나 저항으로 1802년 폐지된다.

1812년 소비세를 제정하고 채권을 발행하였으나 이 또한 1817년 폐지된다. 이후 44년간 연방정부 재정은 관세와 토지매매 수입으로 충당되었다.

1861년 남북전쟁으로 소비세가 부활되고 소득세 및 원천징수제도가 도입된다. 남북전쟁 이후 소득세는 1872년 폐지되고 연방재원은 주류와 담배세로 충당된다.

소득세 도입은 1913년 헌법 16조의 개정으로 가능했고 1%의 법인세와 1-7%의 개인소득세가 도입되었다.
경제대공황 시절인 1935년 사회보장세가 도입되었고 재원은 임금의 2%의 세금으로 하여 종업원ㆍ고용주가 각각 절반씩 부담하도록 하였고, 의료보험세가 1965년 제정되었다. 1939년 각종 연방세가 하나의 법으로 처음 조문화 되었다.

연방세 세목은 개인소득세ㆍ법인세ㆍ유산세ㆍ증여세ㆍ소비세 및 관세 사회보장세 등이 있다. 개인소득세에는 근로자 이외의 자영업자와 파트너십 동업자, S주식회사(소규모법인) 등이 소득세를 납부하므로 연방세 중 가장 중요한 세목이다.

사회보장세와 의료보험세도 세수가 많지만 이는 세금보다는 사회보장기금에 가깝다. 사회보장성 세금에는 실업보험세와 연방정부 공무원연금도 포함된다.

연방소비세 비중은 GDP의 0.6%로 주요한 세목은 아니며 대신 소비세는 지방정부 차원에서 주로 사용한다.

다. 지방세의 기원

영국 식민지 당시의 지방세는 각 지방의 특성에 따라 과세되었다. 그러나 독립 이후 연방헌법에 따라 교역물품에 대한 소비세가 연방세목으로 지정되면서 토지세, 등록세, 사업세가 주요세목이 되었다. 이후 자원세, 공공서비스세 등이 부과되었다.

라. 국세행정 체계

국세청은 재무성 소속으로 연방세법의이행을 관장한다. 국세청은 본청 이외에 지격, 구역 그리고 서비스센터로 구성된다. 국세청장은 대통령이 임명하며, 납세분쟁이 발생하면 청장 직속의 법률자문과이 이를 담당한다.

마. 과세행정

미국 조세제도는 자발적 신고와납세를 원칙으로 한다. 세금신고서가 제출되면 서비스센터가 오류에 대한 검증을 하여 오류를 수정한다. 이후 신고에 대한 조사는 컴퓨터 분석으로 분석하고 경력있는 국세청 직원이 조사대상을 선정한다. 조사비율은 전체 신고의 1% 정도이다.

세금을 과다 혹은 과소 납부하면 그 차액에 이자가 가산된다. 세법을 준수하지 않으면 다양한 벌금이 부과된다. 신고를 하지 않으면 월 5%(최대 25%)의 벌금이, 납부를 하지 않으면 월 0.5%(최대 25%)의 벌금이, 과소납부의 경우의 버금은 그 차액의 20%, 이 밖에 사기행위에 대한 벌금은 75%이다.

바. 미국의 세수구조 및 세입

1) 정부 총수입 동향

연방 및 지방정부를 포함한 총정부수입은 2007년 당시 4.2조 달러로서 GDP의 30.3%이다.
이 가운데 조세수입은 2.9조 달러이고, 소득세세수는 1.5조 달러로서 조세수입의 50.6%에 이른다. 사회보장세가 34.4%, 법인세는 14.5%이다.

2) 연방정부 수입 동향

국세청은 2007년 2.69조 달러를 징수하여 2,953억 달러를 환급하고 순 징수액은 2.39조 달러이다. 세목별 징수비중은 법인세 15.4%, 소득세 46.6%, 고용세 35.0%, 상속증여세 1.1% 등이다.

7. 조세절차법

가. 내국세법의 法源性

연방세법의 가장 중요한 근거는 내국세법이고, 재무성의 규정, IRS 규칙, 그리고 법원의 판례가 연방세법의 근간을 이룬다. 재무성의 규정은 법과 유사한 권한을 가지며, IRS 규칙은 재무성 규정보다 법적 비중이 낮다. 세법 분쟁은 IRS 이의절차를 거치며, 여기서 해결되지 않으면 법원ㆍ고등법원ㆍ대법원에서 해결하고 이는 前例가 된다. 대법원은 합헌성 여부 등 중요한 사례만 심의한다.

IRS는 다양한 행정해석을 하는데, 이 중 ‘재정규칙’은 거래에 대한 과세 측면을 논하고 있으며 법적 효력은 없으나 IRS의 공식견해로 해석되며, ‘질의회신’은 모두 공개되어 국세청 입장에 대한 이해를 돕기도 한다.

나. 신고납부 원칙

세금 신고ㆍ납부는 자진신고납부제도가 원칙이며, 임금 등의 경우는 원천징수를 하고 있다. 원천징수대상이 아닌 법인세와 연방소비세 등은 납부세액을 추정하여 주기적으로 예탁하고 신고시 결산을 하는 추정납부제도를 병행한다.

법인세신고는 사업년도 종료된 후 3개월 15일이 되는 날까지 신고ㆍ납부하여야 하고, 소득세는 4월 15일까지 신고ㆍ납부하여야 한다.

다. 원천징수와 추정세액

세금신고가 자진신고제도이지만, 소득이 발생하면 세금을 그 당시에 납부하여야 하며, 대표적인 것이 원천징수제도와 추정세액납부제도이다. 원천징수가 적용되지 않는 사업자와 원천징수로 충분한 세금을 신고 이전에 납부하지 않는 납세자는 추정세액을 납부한다. 이를 이행하지 아니하면 벌금이 부과된다.

라. 납세자의 권리 및 의무

‘납세자 권리헌장’에서 국세청 직원은 납세자의 권리를 설명하고 보호하도록 규정하고 있고, ‘개인비밀 보호’ㆍ‘납세자 정보 요청권’ 등을 보장하고 있는 반면, 납세자는 국세청에 신고를 하고 진술할 의무가 있다. 납세자는 ‘대리인 선임권한’ ‘면담내용 녹취권한’ 등을 부여받고 있다.

마. 조세의 징수

미국의 국세 징수액 대비 비용은 2002년 기준으로 0.45%에 이르며, 이런 징수비용은 약간씩 감소하는 추세에 있다.

미국의 납세자가 자진신고납부하지 않거나 고지세금을 납부하지 않았을 경우에는 체납통지를 고지하여 납부하여야 할 세금ㆍ사유 등을 제시한다. 전부 납부할 수 없으며 납세자는 ‘징수자료서’를 작성하여 분할납부ㆍ타협ㆍ납세연기 등의 조치를 취한다.

분할납부할 수 없는 납세자는 국세청과 타협을 할 수 있다. 이에 따라 국세청은 세금을 조정할 수 있는 권한이 있다.

8. 미국의 세무조사

가. 개요

자진신고납부제도를 담보하기 위하여 IRS는 컴퓨터 추출방식에 의한 신고서 심사를 한다. 이를 바탕으로 추가적인 조사의 필요성을 검토한다. 이 밖에 탈세제보 등에 의해 세무조사를 할 수 있고 이 경우 최대 10%까지 포상금을 준다. 전체 조사비율은 신고대상의 0.5% 수준이며, 세무조사방식은 ‘편지 교환에 의한 조사’ㆍ‘사무실 조사’ㆍ‘현장 조사’가 있다.

중복세무조사를 금지하고 아울러 세무조사의 결과에 대하여 이의가 있으면 신속한 합의중개절차 등을 할 수 있도록 보장하고 있다.

나. 조직과 영역

미국 국세청 조직은 IRS, 4개 지역본부, 33세무서, 서비스 센터로 구성된다.

실제적인 징수업무는 구역본부를 중심으로 이루어지고 구역본부는 징수ㆍ세무조사ㆍ범칙조사ㆍ납세자 서비스의 기능을 수행한다.

세무조사 영역은 5가지로 세분되며 신고서 분류ㆍ세무조사 재검토ㆍ현장조사ㆍ자료 확인ㆍ다른 영역 지원 등의 업무가 있다. 세무조사는 세무조사요원과 세입요원에 의해 수행되며 , 세무조사요원은 전국에 3천명 정도이며, 16,000명의 세입요원이 실제로 세무조사를 담당한다. 세입요원들은 대부분 회계사 자격을 가지고 있다.

다. 세무조사제도의 운영

1) 세무조사 비율

세무조사 대상 선정비율을 낮은편으로 1992년도에 개인 0.91%, 기업은 2.98%이고, 1995년도에 개인 1.67%, 기업은 1.67%였다. 1960년대는 5% 수준이었고 2000년대 초에는 약 1.36%정도를 조사한다. 대신 대기업의 경우에는 거의 연속적으로 세무조사를 실시한다. 조사대상자 수가 감소하는 대신 질적 수준은 증대되고 있다.

2) 세무조사의 유형

세무조사의 유형으로는 첫째, 서비스센터에 의한 단순조사, 둘째, 지방청에 의한 서면조사, 셋째, 조사부서에 의한 실지조사가 있다.

단순조사는 서비스센터의 수집된 정보와 비교ㆍ검토하여 실시된다. 지역세무서 직원에 의하여 수동으로 검사를 받게되며 단순한 오류항목 등에 적용된다.

서면조사는 보다 포괄적인 세무조사로서 능력있는 지방청에서 실시하며, 단순조사보다는 정교하고 복잡하다.

실지조사는 전문적이고 경험이 풍부한 조사원이 실시하는 세무조사로서 지방청의 실지조사 담당부서는 다양한 업종의 조사에 대비하여 팀을 구성하여 운영한다. IRS는 대기업에 대한 상설 세무조사팀을 운영하며 이 팀은 엔지니어, 경제학자, 연금전문가, 시스템 분석가 등 전문가의 도움을 받는 세무조사요원으로 구성된다.

3) 세무조사대상자의 선정

조사대상 선정은 국세청 직원에 의한 수동분석으로 25% 정도를, 컴퓨터 분석으로 75% 정도가 선정된다.
전산선정은 첫 번째 모든 신고서를 컴퓨터로 스크린하고 탈루혐의가 높은 순서대로 순위를 매기고 두 번째 단계에서 국세청 직원이 대상자를 지명한다.

이 전산시스템분석은 2002년 이전까지는 TCMP(TAXPAYER COMPLIANCE MEASURE MENT PROGRAM)를 통하여, 그리고 2002년 이후는 NRP (NATIONANAL RESEARCH PROGRAM)를 통하여 결정된다.

4) TCMP 자료

TCMP는 2001년까지 존속되었던 납세순응에 관한 행태를 면밀히 조사하는 프로그램으로서 매 3년에 한번씩 5만 내지 10만개의 신고서를 분석하였었다.

TCMP 조사와 정규세무조사의 차이는 조사대상 신고서가 무작위로 선정되며, 탈루혐의가 없더라도 완벽한 세무조사를 실시하며, 신고내용의 모든 것을 면밀히 검토하며, 다양한 체크리스트에 따라 조사를 실시하며 그 결과와 원인을 기록하도록 되어있다.

TCMP 자료용 세무조사는 개인납세자별로 강도 높고 종합적인 세무조사를 하므로 일반 조사와는 달리 조사기간이 많이 들며, 자료구축까지 일반적으로 5년의 시간이 소요된다.

5) NRP

IRS는 새로운 납세순응측정프로그램인 NRP( NATIONANAL RESEARCH PROGRAM)를 개발하여 2002년 9월부터 실시하고 있다. 종전의 TCMP와 같이 NRP는 납세순응 정도를 측정하는 기준선을 설정하기 위한 것이다.
NRP는 개인납세자 약 4만 9천건을 검토하며 조세부정행위를 추정할 수 있는 기준척도 설정에 필요한 샘플을 얻도록 하며 납세자의 불평을 감소시키도록 하고 있다.

종전과는 달리 제한된 부분만 질문을 받고, 답변을 한다. 조사자를 접촉하지 않고 서면으로 답변한다. 현재는 개인에 한하고 있으나 추후 소법인, 조합체, 그리고 신탁에까지 확대할 계획이다.

9. 결론(주요 시사점)

간략하게 미국의 경제ㆍ사회환경, 조세체계, 세무조사제도 등에 대하여 포괄적으로 살펴보았다. 이 글을 읽으신 독자들은 많은 것을 느끼시리라 본다.

미국인들은 1997년 이전에 반IRS 정서가 많았고, 미국 지도자들은 국세청을 이용한 권한을 남용한 사례가 많았고, 결국 닉슨 대통령의 IRS 악용사건은 대통령도 IRS에 납세자료 열람 제한을 명시한 것은 우리에게 시사하는 바가 크다.

지난 1920년대 마피아의 거두 알카포네의 탈세 혐의 구속으로 IRS는 무소불위의 힘을 휘두르게 되었고, 이는 곧 IRS의 타락과 부패의 원인이 되었다.

52년 트루먼 대통령의 재조직법으로 직업공무원제도를 확립하였고, 1997년 상원의 국세청 청문회를 계기로 ‘국세청 개혁법’이 시행되었고, 이러한 개혁을 충실히 진행하므로서 현재 미국 국민들은 더 이상 IRS를 권력의 홍위병으로 보지 않는다. 또 한가지 주목할 것은 여성 국세청장들의 활약이다. 납세자를 설득에는 태풍의 완력이 아니라 햇빛의 따뜻함이라는 인식 변화 때문이었고, 여성 청장들은 IRS 리엔지니어링을 성공적으로 이끌어 왔다.

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