⇛ 환지예정지 지정 후 3년 이내에 양도 : 과세로 판결

 

②판결요지

환지처분전에 당해 농지가 농지외의 토지로 환지예정지 지정이 되고 그 환지예정지 지정일로부터 3년이 경과하기 전의 토지로서 환지예정지 지정 후 토지조성공사의 시행으로 경작을 못하게 된 경우에만 토지조성공사 착수일 기준으로 농지여부를 판단하도록 규정되어 있음으로 이 사건의 경우 토지조성공사가 환지예정지 지정보다 선행하였음으로 농지여부를 토지조성공사 착수일이 아닌 양도일 기준으로 판단하여야 함으로 이 사건토지의 경우 환지예정지 지정 후 3년 이내에 양도하였다 하더라도 양도일 현재 농지가 아니므로 감면대상이 될 수 없다는 취지이다.

 

(2) 대법2006두13183(2008.4.11.)

전심 대구고법2006두287(2006.7.14.)

①사건개요

⇛ 환지예정지 지정전에 양도 : 과세로 판결

 

②판결요지

농지여부를 판단함에 있어 농지외의 토지로 환지예정지 지정이 된 후 토지조성공사가 시행된 경우에만 토지조성공사 착수일기준으로 판단하도록 규정되어 있으므로 이 사건 토지의 경우 양도일 현재 환지예정지 처분이 없음으로 토지조성공사가 있었다 하더라도 양도일 현재 농지가 아니므로 감면대상이 아니라 하여 환지예정지 전에 양도한 농지에 대하여 감면대상에서 제외하였음.

 

2. 대법원판결의 문제점

(1)앞서 살펴본 대법원 판례의 취지와 같이 농지외의 토지로 환지예정지 지정이 된 후 공사시행으로 경작을 못하게 되는 경우에만 양도일 현재 농지로 보아 자경농지 감면대상으로 판단한다면

첫째, 환지예정지 지정에서 제외된 토지는 모두 감면대상에서 제외될 수 밖에 없다 할 것이다. 세법에서도 “환지예정지 지정을 받은 경우 ”라 하였고 도시개발법 제35조 제1항에서도 “시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지예정지를 지정할 수 있다.” 고 하여 환지예정지 지정은 도시개발사업절차상 임의규정으로서 사업시행자의 판단에 따라 지정할 수도 있고 지정하지 않아도 되는 것이라 하겠다.

 

따라서 환지예정지 지정없이 도시개발사업을 시행하는 경우 감면대상농지는 원천적으로 존재할 수 없는 모순이 발생한다.

둘째, 도시개발법상(제36조) 환지예정지 지정은 환지처분전에 토지의 사용·수익을 목적으로 하기 때문에 환지예정지 지정시기는 토지의 사용·수익이 가능한 시점 즉 토지조성공사가 구획단위별로 완료되어 사용·수익하고자 하는 토지를 도시개발현장에서 특정할 수 있는 시점에서 지정을 하고 있다. 즉 토지조성공사 진행중에는 환지예정지 지정이 불가능한 것이다.

따라서 도시개발사업의 규모와 사업의 진행속도에 따라 차이가 있겠지만 통상 사업개시 후 2~3년이 경과된 시점에서 환지예정지 지정이 가능 한 바(사업기간이 짧은 경우 환지예정지 지정 절차 없이 환지처분할 수 있음) 대법원 판단과 같이 환지예정지 지정 후 3년 이내에 양도한 농지만 양도일 현재 농지로 보고 감면대상에 삼는다면 환지예정지 지정 전에 양도한 농지는 모두 감면대상에서 제외된다는 것이다.

위와 같이 토지조성공사가 한창진행중인 환지예정지 지정 전에 양도한 토지는 과세하고 토지조성공사가 끝나 환지예정지 지정이 되어 토지의 사용·수익이 가능한 시점에서 양도한 토지는 감면한다는 것은 비례원칙내지 과세형평에도 크게 어긋난다 할 것이며 마치 달리기를 할 때 3등은 상주고 1,2등은 제외하는 것과 다를 바 없다 할 것이다.

 

셋째,“농지외의 토지”가 아닌, “농지로 환지예정지 지정된 토지”에 대한 문제이다. 도시개발법에 의한 환지예정지 지정은 농지외의 토지로 환지예정지 지정을 하겠지만 농어촌정비법에 의한 농업생산기반 정비사업(꼬부랑 농지를 바둑판 농지로 바꾸는 경지정리사업)의 경우 농지로 밖에 환지예정지 지정을 할 수 없기에 대법원 판례에 따라 농지외의 토지로 환지예정지 지정이 된 경우에만 감면대상으로 본다면 농어촌정비법에 의한 농업기반정비사업의 경우 감면대상 농지가 존재할 여지가 전혀 없다 할 것이다. 즉 경지정리사업중에 있는 농촌의 모든 농지는 과세대상으로 전락하는 것이다.

 

넷째, 무엇보다 큰 문제점은 대법원 판례에서 적시한 환지 관련 자경감면대상토지 즉 “농지외의 토지로 환지예정지 지정이 된 후 3년 이내에 양도한 토지로서 환지예정지 지정 후 공사시행으로 경작을 못하게 되는 경우의 토지”는 현실적으로 존재 할 수가 없다는 점이다.

왜냐하면 앞서 밝힌 바와 같이 도시개발법상 환지예정지 지정의 의미는 환지처분 전에 토지의 사용·수익을 의미하고 해당 토지를 사용·수익하기 위해서는 토지조성공사가 환지계획에서 정해진 도면에 의거 구역별로 마무리 되어 사용·수익하고자 하는 토지를 사업현장에서 특정할 수 있도록 경계선과 진입로가 확보되어야 하는 것이다.

따라서 환지예정지 지정 후 공사 시행으로 경작을 못하게 되는 경우는 도시개발사업에서 현실적으로 발생할 여지가 없다 할 것이다.

 

(2)위 대법원 판례와 같이 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 제2호 규정을 해석·적용한다면 앞서 살펴본 바와 같이 도시개발사업에서 환지관련 자경농지감면대상은 원칙적으로 존재할 수 없다할 것이며 나아가 환지관련 자경농지 감면규정은 사문화될 위기에 처할 수밖에 없다 할 것이다. 따라서 위와 같은 대법원 판결이 나올 수 있도록 단초를 제공한 시행령 제66조 제5항 제2호는 본법인 제69조 제1항의 위임범위를 벗어난 규정으로 무효라 할 것이므로 즉시 삭제되어야 할 것으로 본다.

또한 위 두 사건에 대한 대법원판결은 과세의 형평과 해당 세법조항의 합목적성에 크게 벗어날 뿐만 아니라 입법권자의 의도와는 다른 판결로서 양도소득세 업무에 종사한 세무공무원 뿐만 아니라 조세전문가를 경악하게 한 판결이라 할 것이다.

한편 조세문제의 또 다른 문제점은 토지조성사업 착수일 현재 8년 자경감면요건을 갖춘 농지가 도시개발사업지구에 편입되면 예외 없이 과세대상 될 수밖에 없다한다면 도시개발 사업에 동의해준 농지소유자는 없을 것이며 따라서 도시개발사업 자체가 무산될 가능성이 크다 할 것이다.

 

3. 뜻밖의 대법원 판결이 나온 까닭

(1) 그런데 위와 같이 뜻밖의 대법원 판례가 나올 수 있도록 단초를 제공한 것이 2000.12.29.일자로 신설된 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 제2호(종전 시행령 제66조 제2항)규정이다.

당시 재정경제부가 개정세법해설 책자에서 밝힌 개정내용과 취지는 다음과 같다.

 

∘개정내용

∘ 개정이유

환지예정지로 지정되는 경우 사업시행자는 언제든지 토지조성공사를 시항할 수 있게 되며 공사 시행 후에는 토지소유자가 본인의 의사와는 관계없이 농지로 사용할 수 없게 되는 점을 고려하여 예외적으로 농지로 인정

 

위와 같이 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 제2호(이하 “신설된 시행령 제66조 제5항 제2호”라 한다)를 신설하면서 재정경제부에서는 신설이유로서 “환지예정지로 지정되는 경우 사업시행자는 언제든지 토지조성공사를 시행할 수 있게 되며 공사 시행 후에는 토지소유자가 본인의 의사와 관계없이 농지로 사용할 수 없게 되는 점을 고려하여 예외적으로 농지로 인정한다.” 하면서 개정 전에는 농지로 인정하지 않았다가 개정 후 농지로 인정하여 감면대상농지의 범위를 확대하는 마치 인심을 쓴 신설규정으로 보고 있다.

하지만 재정경제부에서 밝힌 개정취지와 달리 앞서 살펴본 대법원 판례와 같이 신설된 2호 규정으로 인하여 환지예정지지정일로부터 3년이 경과하기전의 토지로서 환지예정지 지정 후 토지조성공사의 시행으로 경작을 못하게 된 경우만 농지여부를 토지조성공사 착수일 현재 기준으로 판단하고 기타의 경우 즉 환지예정지 지정 전 토지, 환지예정지 지정에서 제외된 토지 및 농지외의 토지가 아닌 농지로 환지예정지 지정이 된 토지(농어촌정비법에 의한 경지 정리에 따른 환지)는 양도일 현재 기준으로 농지 기준으로 판단하도록 하여 도시개발사업에서 환지관련 자경농지 감면대상을 원천적으로 존재할 수 없는 엄청난 결과를 초래했을 뿐이다.

 

(2) 그러면 2000.12.29.일자로 개정되기 전 즉 신설된 시행령 제66조 제5항 제2호가 없었을 때 종전규정에 따른 환지관련 자경농지 감면은 어떠하였는지 살펴보기로 한다.

위와 같이 신설된 시행령 제66조 제5항 제2호가 없었던 종전 규정 즉 시행령 제66조 제4항만 가지고 판단한다면 농지외의 토지로 환지예정지 지정 후 3년이 지난 농지를 제외하고는 모두 감면대상농지로 보도록 규정하고 있음을 알 수 있다. 또한 감면대상 농지로 본다함은 농지여부를 양도일이 아닌 토지조성공사 착수일 기준으로 취급한다는 뜻이 내재되어 있다 할 것이다. 왜냐하면 토지조성공사가 시작되면 도시개발사업의 원활한 진행과 안전을 위해 사업지역 내 모든 토지의 사용·수익이 정지되고 농지로서 기능이 상실되어 사실상 휴경상태일 수밖에 없기 때문이다.

따라서 종전규정에 의하면 토지조성공사여부와 상관없이 농지외의 토지로 환지예정지 지정 후 3년이 지난 농지를 제외한 즉 환지예정지 지정 후 3년 이내의 농지, 환지예정지 지정 전 농지, 지정에서 제외된 농지모두 양도일 현재 농지로 보아 모두 자경농지 감면대상 농지로 삼고 있는 것이다.

신설된 제66조 제5항 제2호 전후과세상황은 다음과 같다.

 

∘ 개정 전

① 환지예정지 지정이 있는 경우

② 환지예정지 지정이 없는 경우

 

∘ 개정 후

① 환지예정지 지정이 있는 경우

② 환지예정지 지정이 없는 경우

※ 개정후 : 감면대상농지 존재 불가능

 

(3) 이렇게 종전규정에 의하여서도 환지예정지 지정 후 3년 이내의 농지의 경우 양도일 현재 농지로 보도록 하였는데 시행령 제66조 제5항 2호 규정을 신설하여 양도일 현재 농지로 보는 경우를 환지예정지 지정 후 3년 이내의 농지로 제한함으로서 종전규정에 의하여 양도일 현재 농지로 보았던 환지예정지 지정 전 및 환지예정지 지정에서 제외된 농지는 양도일 현재 농지에서 탈락됨과 동시에 감면대상에서 제외되는 신세가 될 것이다.

따라서 종전 규정 즉 조세특례제한법 시행령 제66조 제4항만으로도 환지예정지 지정일로부터 3년이 지난 농지를 제외하고는 모두 자경농지 감면대상으로 보아 충분히 도시개발사업에 따른 환지와 관련한 자경농지 감면규정의 본래취지를 합리적으로 달성할 수 있었는데 공연히 시행령 제66조 제5항 제2호를 신설한 후 환지관련 자경농지 감면대상을 도시개발사업 절차상 현실적으로 존재할 수 없는 환지예정지 지정 후 3년 이내의 토지로서 토지조성공사시행으로 경작하지 못하게 된 경우로만 한정하도록 하여 환지관련 자경농지 감면체계를 송두리째 무너뜨리는 혼선만 초래한 것이다.

 

위와 같이 도시개발사업에 따른 환지관련 자경농지 감면대상을 환지예정지 지정 후 3년 이내의 농지로 한정한 금번 대법원 판결이 나오도록 단초를 제공하고 나아가 환지관련 감면대상 자경농지의 존재를 불가능하게 만든 조세특례제한법 시행령 제66조 제5항 제2호는 즉시 삭제되어야 할 것이다.

그리고 2016.2.5.일자로 해당규정이 소폭 개정되었으나 해당규정의 본질적인 문제점은 여전히 치유되지 못하고 있다 하겠다.

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