합리적인 조세불복의 필요성이 높아지는 가운데 사례연구의 필요성 또한 대두되고 있다. 국세신문은 창간 30주년을 즈음하여 세무법인 하나 조세연구소의 조세사례연구 칼럼을 연재한다. /편집자 주
총액주의와 기속력
3. 기속력(羈束力)
나. 재결(裁決)의 기속력
(2) 이의신청·심사청구 결정의 기속력
[251] 광주고법 1971.6.22. 선고 70구5 [행정처분취소청구], 대법원 1972.2.29. 선고 71누110 판결(피고의 상고기각)
국세심사청구법에 따른 심사청구에 대한 결정은 그 성질상 소원법상의 소원의 재결과 다름없다 할 것이고 소원법 제13조는 재결행정청에서 행한 소원의 재결은 처분행정청을 기속한다고 규정하였고 모름지기 재결은 일정한 쟁송절차를 거쳐 행해지는 판단행위이므로 성질상 보통의 행정행위와는 달리 판결과 같은 확정력을 가지고 재결행정청 자신도 이를 취소하거나 변경할 수 없는 기속력을 갖는다 할 것이고, 따라서 재결행정청이 같은 사안에 대해 한 재결은 그 후 이를 취소하거나 변경하는 새로운 재결을 할 수 없음은 물론 처분행정청도 그 재결에 어긋나는 어떤 처분도 할 수 없다고 할 것인바 돌이켜 이 사건의 경우 앞에서 본 바에 의하면 소외인이 광주지방국세청장에게 동인에 대한 증여세 부과처분의 취소를 구하는 심사청구를 한 결과 1968.11.14. 동 국세청장이 그 청구를 받아들여 위 부과처분을 취소하라는 결정을 하였으므로 이에 따라 피고가 그 처분을 취소한 것이 명백하고 따라서 재결행정청인 광주지방국세청장이 한 위 취소결정은 당해 행정청 및 처분청인 피고를 기속하는 것이므로 그 결정에 따라 피고가 한 위 부과처분의 취소는 확정적으로 그 효력이 당사자에게 미치게 되어 소외인은 같은 원인으로 납세의무를 부담하지 아니할 권리를 갖게 될 것이고 이후 위 재결행정청인 광주지방국세청이나 피고는 그에 어긋나는 어떤 결정이나 처분을 할 수 없고 감사원의 지시 등이 그 결정이나 처분을 좌우할 아무런 근거를 마련할 수 없는 한편 그 지시에 따라 앞에서 본 바와 같이 비록 피고가 소외인에게 다시 증여세 부과처분을 하였다 하더라도 이는 성질상 당연 무효의 행정처분이라고 하지 않을 수 없다 할 것이다.편주)
편주) 「국세기본법」은 1974.12.21. 재정되어 1975.1.1.부터 시행되었으나, [제7장 심사와 심판]은 1975.4.1.부터 시행되었다. 그 이전에는 국세에 관한 불복을 「국세심사청구법」(1961.12.2.제정, 1974.12.21.국세기본법 제정으로 폐지)에 의하였는데, 재조사청구·심사청구·재심사청구의 3단계로 되어 있었다. 13개 조항에 불과했던 「국세심사청구법」에서는 기속력에 관한 규정은 없었고, 「소원법」(1951.8.3.제정, 개정없이 1984.12.15. 행정심판법 제정으로 폐지) 제13조에는 있었으나 「국세심사청구법」 제12조는 「소원법」의 적용을 배제하고 있었다. 그럼에도 “그 성질상 소원법상의 소원의 재결과 다름없다”는 등의 이유로 심사청구에 대한 결정의 기속력을 인정한 판례이다(대법원 판결의 설시보다 원심의 판문이 더 명료하므로 고법 판결을 게재했다).
소원법 제13조 재결행정청에서 행한 소원의 재결은 처분행정청을 기속한다.
국세심사청구법 제12조 【소원법등의 부적용】 ①재조사, 심사 또는 재심사의 청구의 목적이 되는 처분에 관한 사건에 대해서는 소원법의 규정을 적용하지 아니한다. 그런데 아래 판례에서는 “소원법 제13조에 의해 기속하는 것”이라고 설시하고 있는 바, 「국세심사청구법」 제12조의 규정에 비추어 착오로 보인다.
[252] 대법원 1976.1.27. 선고 75누171 판결 [병종배당이자소득세부과처분취소]
원심이 재결행정청인 서울지방국세청이 한 원판시 정정결정은 소원법 제13조에 의하여 당해 행정청은 물론이고 처분청인 피고를 기속하는 것이고 그 정정결정에 의해 피고가 한 원판시 병종배당이자소득세 부과처분의 취소는 확정적으로 그 효력이 당사자에게 미치게 되어 원고는 위 병종배당이자 소득세의 납부의무를 부담하지 아니하게 되었다 할 것이니 피고가 재차 위 병종배당이자 소득세를 부과한 이 사건처분은 재결행정청의 정정결정에 위반된 위법한 처분이라고 하였음은 정당하고 피고가 감사원의 시정지시에 따라 다시 이 사건 부과처분을 하였다 하더라도 무효라 할 것으로 본다(대법원 1972.2.29. 선고 71누110 판결참조).
[253] 대법원 1987.1.31. 선고 77누266 판결 [양도소득세부과처분취소]
기록에 의해 볼 때 원고의 주장 사실과 갑 제1호증(경정결정통지서), 을 제2호증의2(조사서), 을 제4호증의1(진정서 이첩공문)의 각 기재내용 및 변론의 전취지에 의하면, 본건 토지의 양도에 관해서는 먼저 피고 세무서장이 시가표준액에 의해 양도차익을 인정하고 1976.1.10.자로 원고에게 851,088원의 양도소득세와 방위세를 부과하였던바 이에 대해 원고는 실지거래가액에서 양도차익이 없다고 주장해 이의신청을 하는 동시에 국세청장에게 진정을 한 결과 이 진정을 받은 국세청장은 지방국세청장을 거쳐 피고 세무서장에게 실지거래액에 대한 사실조사를 하여 원고의 이의신청에 반영토록 지시했고, 피고 세무서장은 이 지시에 따라 재검토한 결과 원고의 불복사유가 옳다고 인정하고 스스로 위 부과처분 모두를 취소하는 경정결정을 하여 원고에게 통지했다가 동일 양도에 관해 먼저 있었던 시가표준액에 의한 양도차익을 근거로 하여 다시 1976.7.1.자로 본건 797,416원의 부동산 양도소득세와 77,658원의 방위세를 부과한 것임을 인정할 수가 있다.
그러나 위와 같이 과세처분에 관한 불복방법 과정에서 그 불복사유가 옳다고 인정하고 그에 따른 필요한 처분을 하였을 경우에는 불복제도와 이에 따른 시정방법을 인정하고 있는 법 취지에 비추어 동일사항에 관해 특별한 사유없이 이를 번복하고 다시 종전의 처분을 되풀이 할 수는 없다고 보는 것이 상당할 것이며, 따라서 피고에 의한 1976.7.1.자 본건 부과처분은 이점에서 벌써 위법한 것이라고 아니할 수 없다.
[254] 대법원 2010.6.24. 선고 2007두18161 판결 [부가가치세부과처분취소]
구 국세기본법(2003.12.30. 법률 제7008호로 개정되기 전의 것) 제55조는 불복이라는 제목으로 제1항, 제3항에서 위법 또는 세법에 의한 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 당한 자는 심사청구 또는 심판청구를 하여 그 처분의 취소 등을 청구할 수 있고, 위 처분이 국세청장이 조사·결정 또는 처리하거나 하였어야 할 것인 경우를 제외하고는 심사청구 또는 심판청구에 앞서 이의신청을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제66조 제1항, 제4항의 이의신청은 대통령령이 정하는 바에 의해 불복의 사유를 갖추어 당해 처분을 하거나 하였어야 할 세무서장에게 하거나 당해 세무서장을 거쳐 소관 지방국세청장에게 하여야 하고, 이의신청을 받은 세무서장과 지방국세청장은 이의신청심의위원회의 심의를 거쳐 이를 결정해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제6항은 위와 같은 결정을 함에 있어 심사청구에 대한 결정절차(제64조 제1항 단서, 제2항) 및 결정(제65조)의 규정을 준용하도록 규정하고 있다.
과세처분에 관한 불복절차 과정에서 그 불복사유가 옳다고 인정하고 이에 따라 필요한 처분을 하였을 경우에는 불복제도와 이에 따른 시정방법을 인정하고 있는 법 취지에 비추어 동일 사항에 관해 특별한 사유없이 이를 번복하고 다시 종전의 처분을 되풀이 할 수는 없다(대법원 1978.1.31. 선고 77누266 판결, 대법원 1990.10.23. 선고 89누6426 판결 등 참조).
원심은 그 채용 증거를 종합해 원고는 수원지방법원 99타경118532호로 진행된 경매절차에서 주식회사 나산유통(이하 ‘나산유통’이라 한다) 소유의 토지 및 건물 등을 경락받아 2002.10.15. 경락대금 325억원을 완납한 사실, 나산유통은 2002.10.15. 원고에게 위 경락대금 중 부가가치세 과세대상인 건물 등의 경락대금 172억2500만원(이하 ‘이 사건 경락대금’이라 한다)의 110분의 10에 상당하는 1,565,909,091원이 부가가치세액(이하 ‘이 사건 매입세액’이라 한다)으로 기재된 세금계산서(이하 ‘이 사건 세금계산서’라 한다)를 교부한 사실, 원고는 2002.11.25. 피고에게 이 사건 세금계산서에 기해 부가가치세 조기환급 신고를 하여, 2002.12.9. 피고로부터 이 사건 매입세액 1,565,909,091원을 환급받은 사실, 한편 피고는 이 사건 경락대금에는 이 사건 매입세액에 해당하는 부가가치세가 포함되어 있지 않다는 이유로, 2002.12.14. 원고에 대해 이 사건 매입세액에 상당하는 부가가치세를 부과하는 이 사건 경정처분을 한 사실, 이에 원고는 2003.3.10. 피고에게 이 사건 경정처분에 대해 이 사건 경락대금에는 이 사건 매입세액에 해당하는 부가가치세가 포함되어 있어 이 사건 매입세액은 매입세액 공제대상이 된다는 사유로 이의신청을 한 사실, 피고는 2003.3.12. 이 사건 경정처분을 직권으로 취소한 다음, 2003.3.21. 위 이의신청에 대해 처분청인 피고가 당해 처분에 대한 원고의 주장이 이유 있다고 판단해 직권시정했고, 그로 인해 당해 처분이 없다는 이유로 각하결정을 한 사실, 그 후 피고는 이 사건 매입세액은 매입세액 공제대상이 아니라는 서울지방국세청의 감사지적에 따라, 2005.2.22. 원고에 대해 다시 종전 처분인 이 사건 경정처분과 동일한 내용의 이 사건 재경정처분을 한 사실을 인정한 다음, 원고의 이의신청에 대한 피고의 2003.3.21.자 각하결정은 국세기본법상 이의신청에 대한 결정에 대해 기속력을 인정하는 명문의 규정이 없을 뿐만 아니라 인용결정이 아니어서 관계행정청을 기속하는 효력이 없다는 이유로, 이 사건 재경정처분은 적법하다고 판단했다.
그러나 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 경정처분에 대한 이의신청 절차에서 원고의 이의신청 사유가 옳다고 인정해 이 사건 경정처분을 직권으로 취소했음에도, 특별한 사유 없이 이를 번복하고 종전 처분인 이 사건 경정처분을 되풀이하여 한 이 사건 재경정처분은 위법하다.
<같은 뜻> 대법원 2010.9.30. 선고2009 두1020 판결, 대법원 2014.7.24. 선고 2011두14227 판결, 대법원 2017.3.9. 선고 2016 두56790 판결.
[255] 강석훈, [2010년 분야별 중요판례분석] (12)조세편, 법률신문 lawtimes.co.kr, 2011.05.26.
불복절차 과정에서 실질적으로 불복사유를 받아들여 필요한 처분을 한 경우 이를 번복할 수 있는지 여부:대법원 2010.6.24. 선고 2007두18161 판결, 2010.9.30. 선고 2009두1020 판결
국세기본법 제80조는 재결의 기속력은 심판청구의 경우에만 적용되는 것으로 규정하고 있으나, 종래 판례는 이를 넓게 해석해 과세처분에 관한 불복절차 과정에서 그 불복사유가 옳다고 인정되어 이에 따라 필요한 처분을 한 경우에는 불복제도와 이에 따른 시정방법을 인정하고 있는 법 취지에 비추어 동일한 사항에 관해 특별한 사유 없이 이를 번복하고 다시 종전의 처분을 되풀이 할 수는 없다고 판시함으로써(대법원 1990.10.23. 선고 89누6526 판결 등), 사실상 심사청구 및 이의신청에 관한 재결에 있어서도 기속력을 인정해 왔다.
대상판결은, 과세관청이 이의신청을 받아들여 당초 처분을 직권취소하자 납세자가 이의신청을 취하했는데 그 후 과세관청이 다른 사유를 들어 종전과 동일한 내용의 과세처분을 한 경우(2009두1020 판결) 뿐만 아니라, 과세관청이 직권취소 결정을 한 다음 이의신청의 대상이 없다는 이유로 각하결정을 한 경우(2007두18161 판결)에도 실질적으로 직권취소 당시 이미 처분의 적법 여부에 대해 판단의 대상이 되었던 것이므로 특별한 사유 없이 직권취소 결정을 번복하고 다시 종전과 동일한 내용으로 과세처분을 하는 것은 위법하다고 판시했다.
대상판결은 이의신청 및 심사청구를 인용한 경우에 기속력을 인정해 납세자의 권리구제 범위를 확대한 종전 판례의 입장에서 한걸음 더 나아가 명시적인 재결이 없더라도 사실상 과세처분에 관한 불복절차를 인용한 것으로 볼 수 있는 경우에는 그 실질에 따라 재결의 기속력과 동일한 효과를 부여한 점에서 큰 의미가 있다.
[256] 지방세기본법 제96조【결정 등】 ① 이의신청 또는 심사청구를 받은 지방자치단체의 장은 신청·청구를 받은 날부터 90일 이내에 제147조에 따른 지방세심의위원회의 의결에 따라 다음 각 호의 구분에 따른 결정을 하고 신청인 또는 청구인에게 이유를 함께 기재한 결정서를 송달해야 한다. 다만, <생략>
1. 이의신청 또는 심사청구가 적법하지 아니한 때 (괄호내 생략) 또는 이의신청·심사청구 기간이 지났거나 보정기간에 필요한 보정을 하지 아니할 때:신청·청구를 각하하는 결정
2. 이의신청 또는 심사청구가 이유 없다고 인정될 때:신청·청구를 기각하는 결정
3. 이의신청 또는 심사청구가 이유 있다고 인정될 때:신청·청구의 대상이 된 처분의 취소, 경정 또는 필요한 처분의 결정
② 제1항에 따른 결정은 해당 처분청을 기속(羈束)한다.편주1)2)
③ 제1항에 따른 결정을 하였을 때에는 해당 처분청은 결정의 취지에 따라 즉시 필요한 처분을 해야 한다.
편주1) 「국세기본법」 제80조 【결정의 효력】 제1항의 “관계 행정청”이라는 문언 대신에 “해당 처분청”이라고 표현한 차이가 있다.
위 조항은 구 「지방세법」의 ‘제13절 이의신청 등’이 신설된 1997.8.30. 이래 동법 제77조【결정 등】 제2항에 있던 것인데, 2010.3.31. 「지방세기본법」이 제정되면서 동법 제123조【결정 등】에 규정되었다가 2016.12.27. 전부개정 시에 제96조 제2항으로 옮긴 것이다.
편주2) 지방세 처분에 대한 이의신청 및 심사청구는 헌법 제107조 제3항에서 요구하는 “사법절차 준용”의 요청을 외면하고 있다는 등의 이유로 필요적 행정심판전치를 규정한 구 「지방세법」 제78조 제2항과 함께 행정소송 제기 관련 규정인 제81조까지 위헌결정을 받았다[헌재 2001.6.28. 2000헌바30].
그 후부터는 지방세 처분에 대해서는 이의신청 및 심사청구를 거치지 아니하고 바로 행정소송을 제기할 수 있게 되었는데[대법원 2003.8.22. 선고 2001두3525판결 등], 현행 「지방세기본법」의 규정 내용도 위 대법원 판례 당시와 기본적으로 같으며 또한 행정심의 필요적 전치와 행정소송 제기의 불변기간 등을 규정한 「국세기본법」 제56조【다른 법률과의 관계】는 준용대상에서 명시적으로 배제하고 있다.
2016.12.27., 전부개정 지방세기본법 제89조【청구대상】 ① 이 법 또는 지방세관계법에 따른 처분으로서 위법·부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못해 권리 또는 이익을 침해당한 자는 이 장에 따른 이의신청, 심사청구 또는 심판청구를 할 수 있다.
같은 법 제100조【이의신청 및 심사청구와 심판청구에 관한 「국세기본법」의 준용】이 장에서 규정한 사항을 제외한 이의신청 등의 사항에 관해서는 「국세기본법」 제7장(같은 법 제56조는 제외한다)을 준용한다.
(3) 기각결정과 기속력
1) 단순한 오해의 문제만은 아니다. 실제로 1984.12.15., 전부개정되기 전의 행정소송법 제13조는 “확정판결은 당해 사건에 관해 관계행정청과 그 소속기관을 기속한다”하고 규정하고 있었으므로, 기각판결도 기속력이 있어서 그 확정 후에는 처분청이 직권취소를 할 수 없었다[대법원 1969.01.21. 선고 64누39 판결].
현행 행정소송법은 ‘처분 등을 취소하는 확정판결’에만 기속력을 인정하므로, 기각판결에는 기판력만 인정되고 기속력은 관련이 없다. 따라서 기각판결이 확정된 후에도 직권취소를 할 수 있음은 당연하다[서울행정법원 1999.12.24. 선고 99구12860 판결].
[257] 국세기본법 제80조 【(심판)결정의 효력】
① 제81조【심사청구에 관한 규정의 준용】에서 준용하는 제65조【결정】에 따른 결정은 관계 행정청을 기속(羈束)한다(2010.1.1. 개정).
- 같은 법 제65조 【결정】 ① 심사청구에 대한 결정은 다음 각 호의 규정에 따라 해야 한다. <개정 2013.1.1., 2016.12.20.>
1. 심사청구가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 청구를 각하하는 결정을 한다. 가.~마.<생략>
2. 심사청구가 이유 없다고 인정될 때에는 그 청구를 기각하는 결정을 한다.
3. 심사청구가 이유 있다고 인정될 때에는 그 청구의 대상이 된 처분의 취소·경정 결정을 하거나 필요한 처분의 결정을 한다. 다만, 취소·경정 또는 필요한 처분을 하기 위해 사실관계 확인 등 추가적으로 조사가 필요한 경우에는 처분청으로 하여금 이를 재조사해 그 결과에 따라 취소·경정하거나 필요한 처분을 하도록 하는 재조사 결정을 할 수 있다.
