- “항상 늘어날 여지…시행령서 정하는 감면한도 국가재정법률 명시” 대안도
최근 코로나19와 저출산·고령화 심화 등으로 세입기반이 갈수록 악화될 것으로 예상되는 상황이지만 국세 감면액은 최근 5년 간 지속 증가하고 있어, 현행 ‘국가재정법’상 국세 감면한도를 준수하도록 ‘권고’한 조항을 ‘의무’ 조항으로 바꿔야 한다는 여론이 비등하다.
그러나 조세특례 입법권을 가진 국회의 법률안‧예산안 심사권이 행정부의 국세감면한도 수치에 따라 제한되는 데다, 세법 개정추진 때 감면 비율‧한도는 추정치에 불과, ‘의무’화가 곤란한 측면이 있다는 반론도 팽팽하게 맞서고 있다.
국회 기획재정위원회 정연호 수석전문위원은 지난 9월 발표한 ‘경제‧재정분야 법률안 검토보고서’에서 “세법 개정을 통한 국세감면액 등 세수효과는 개정 후 2년 뒤에야 집계가 가능하고, 경기변동에 크게 영향을 받는 국세수입총액이 확정되지 않은 상태에서 ‘의무’를 지켰는지 사전 판단하는 것은 현실적으로 어렵다”면서 이 같이 밝혔다.
추경호 의원은 21대 국회 임기가 시작된 뒤 얼마 지나지 않은 지난 6월 5일 “시행령으로 정하는 국세감면율을 ‘직전 3년간 평균율에 0.5%p를 더한 값 이하’가 되도록 노력해야 한다”는 현행 ‘국가재정법’ 제88조제1항을 개정안을 제출했다. ‘노력해야’를 빼 권고 조항을 의무조항으로 바꾸자는 게 골자다.
추의원은 조세지출이 방만하게 운영될 소지가 높은데 권고 조항만으로는 현행 국세감면한도 준수를 통제하기 부족해 보다 엄격한 재정규율을 할 필요가 있다고 입법 발의 배경을 빍혔다.
기재위 정연호 수석전문위원도 “조세지출은 일반적 조세체계를 벗어난 것으로, 명시적 정부지출로 집계되지 않기 때문에 세출 프로그램의 대체수단으로 방만하게 운영될 가능성이 높다”고 추 의원의 문제의식을 긍정적으로 평가했다.
검토보고서에 따르면, 실제 2020년 국세수입은 전년대비 2.8조원(약 1.0%) 가량 감소할 것으로 예상되는 반면 국세감면액은 되레 1.8조원(약 3.6%) 증가할 것으로 예상되고 있다. 지난해에 이어 올해에도 국세감면율이 올해 법정한도인 14.0%를 초과할 것으로 전망되고 있는 것.
국세수입은 2019년 들어 정체되고 있고 2020년에는 오히려 감소할 것으로 예상되고 있다. 향후 저출산·고령화의 심화 및 경제성장률의 둔화에 따라 점차 세입기반이 악화될 가능성이 높은 상황이라서 조세지출 감면‧정비가 필요한 시점인데 국세감면액은 되레 크게 증가, 국세감면한도라도 엄격하게 준수할 필요성이 커진 것이다.
정 수석전문위원은 특히 특정연도의 국세감면율 상향이 그 이후의 국세감면한도의 상승으로 이어지는 연쇄적 효과를 눈여겨봤다. 늘어날 수 있는 여지를 기정사실로 해놓고 한도를 설정하는 현행 방식 때문에, 매년 조세지출이 0.25%p씩만 늘어도 감면한도는 준수할 수 있는 셈이라서 조세지출의 꾸준한 확대가 지속적으로 이루어질 가능성이 높다. 어떤 해 국세감면율이 크게 증가할 경우 그 이후 국세감면한도 자체가 상향되는 구조다.
정 수석은 “실제 ‘국가재정법’ 제정 이후 국세감면율은 2008~2009년 글로벌 금융위기 대응 등을 위해 크게 늘어 2010년 이후 3년간의 국세감면한도가 크게 증가됐다”고 지적했다.
정 수석은 다만 “국세감면한도는 재정여력과 향후 재정소요 및 대내외적 경제상황 등 다양한 요인을 종합 고려해 결정해야 하는 사항인데, 현행 국세감면한도는 단순히 과거 3개년 평균치에 따라 결정되고 있어 이를 의무 준수토록 할 경우 오히려 조세지출행정의 비효율을 야기할 수 있다는 점이 고려돼야 한다”고 입법의 어려움을 지적했다.
특히 “행정부가 정하는 국세감면한도 수치에 국회의 법률안 및 예산안 심사권이 제한되는 결과가 초래될 수 있다”면서 “헌법에 따라 국회는 법률로 조세특례 확대와 같은 고유 권한을 행사하고 있는데, 추 의원 개정안처럼 대통령령으로 정한 한도 준수가 의무화 되는 경우 국회의 권한이 시행령에 따라 제한되는 문제가 있다”고 밝혔다.
입법 찬성 법리에 충실하다면 차제에 시행령이 아니라 ‘국가재정법’에 명시해야 하는 방향도 모색할 수 있음을 시사했다.
정 수석은 “국세감면한도는 재정여력과 향후 재정소요 및 대내외적 경제상황 등 다양한 요인을 종합 고려, 결정해야 하는 사항인데, 현행 한도는 단순히 과거 3개년 평균치에 따라 결정되고 있다”면서 “이를 의무 준수토록 할 경우 되레 조세지출행정의 비효율을 야기할 수도 있다”고 덧붙였다.
한편 추경호 의원은 지난 2019년 20대 국회에서도 같은 내용의 ‘국가재정법 개정안’을 입법 발의했다. 당시 기재부는 기재위 경제재정소위 심사 당시 “불가피한 재정 확대 가능성에 대응할 필요가 있고, 다른 주요국가에서도 조세지출에 대해서는 법적 한도를 별도로 관리하고 있지 않다는 점을 고려해야 한다”는 의견을 제시, 계속 심사하기로 했다. 20대 국회 임기만료로 이 법안은 폐기됐다.
