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	▲ 백재현 국회의원과 한국세무사 고시회가 공동 주최한 조세포럼에는 조용근 한국세무사회 회장, 박점식 前고시회 회장(천지세무법인대표) 등 각계 인사 70여명이 참여했다.

투기억제 목적 한시적 세제 장기활용 부작용
법률 존엄성 훼손과 신뢰보호 원칙에도 위배

‘올바른 세제-세정을 지향하는 조세포럼’에서 주제발표에 나선 안수남 세무사는 비사업용토지 양도소득세 중과세 제도가 안고 있는 문제점을 지적하고 합리적 세제개선을 위한 방안까지 제시해 잔잔한 반향을 불러 일으켰다.이 과세제도는 부동산 투기억제책으로 만든 한시적인 세제인데 장기간 활용됨에 따라 건전한 토지거래를 동결하고, 효율적 토지 이용을 저해하는 역기능이 발생되고 있다.

비사업용 토지 중과세는 역기능적 요소 뿐만 아니라 명목소득 고율의 단일세율 적용의 부당성, 지방재정 약화, 법 시행일 이전에 취득한 토지에 대한 중과세로 인해 법의 존엄성 훼손과 함께 신뢰보호원칙에도 부합되지 않는다고 지적했다.

따라서 안 세무사는 개선방안으로 ▲세율인하 ▲장기보유특별공제 확대 ▲의제취득일 변경 ▲실수요목적 거래에 대한 중과세 유예제도 도입 등을 언급했다.국세신문은 실물경제가 급격히 위축되어 올 경제성장률을 -2 이상 내려 잡고 있는 불황속에서 불합리한 조세정책을 바로잡는 목적에 동참하고 한국세무사고시회가 주관하는 조세포럼의 발전을 촉진하는 의미에서 비사업용토지거래와 양도세중과 문제점을 심도 있게 다룬다. /편집자 주


◇비사업용토지 중과세 시행 배경
IMF 국가 부도위기의 발생과 더불어 시작되었던 부동산 시장의 붕괴는 외환위기 극복과 함께 급격한 부동산 투기로 이어지면서 국민경제의 왜곡을 초래함에 따라 부동산 가격을 안정시켜 건전한 부동산 거래 질서를 확립할 필요가 대두됐다.

정부는 이에 따라 부동산 가격 안정대책으로, 서민생활의 주거안정을 저해하는 투기목적의 다주택자에 대한 중과세와 기준시가 제도에 의존하던 부동산 세제를 실거래가를 기준으로 과세하도록 전환하고 토지 본래 목적 이외의 비사업용토지에 관하여는 중과는 물론 장기보유 공제 배제 등 고강도의 억제책을 시행했다.

◇단기 대책의 후유증
비사업용토지에 대한 중과적용은 토지에 대한 투기 발생으로 건전한 거래질서의 왜곡에 따른 부작용을 방지하고자 하는 것이었으나 당해 대책의 장기화는 변화하는 경제현상에 대한 적절한 조세정책효과 유도를 저해하기에 이르렀다.

비사업용토지 거래에 대한 지나친 중과세 적용은 건전한 실수요 거래마저 억제하기에 됨으로써 당초 중과의 수정 보완과 발전적 개정을 통해 경제발전에 도움이 되는 세제로의 전환이 불가피하게 된 것이다.

◇경제 여건 변화와 세제지원
세계적인 경기 하강의 구도 속에서 이를 극복하고자 하는 국내 경제 투자 촉진을 유인하기 위하여 자본제로서의 토지는 실수요자에게 적정하게 공급되어야 하고, 과다한 억제로 인한 거래 자체의 동결을 초래하는 비사업용토지에 대한 규제는 당초 필요성의여건변화와 함께 건전한 거래에 대한 지원책으로 전환돼야 함으로 현행 토지세제에서의 규제책이 갖는 문제점을 파악하고 개선책을 강구할 필요가 있다.

◇현행 중과세 내용
양도차익을 산정함에 있어 종전에 적용하던 시가의 60% 상당액의 기준시가 적용 원칙을 변경하여 양도가액과 취득가액을 실거래가를 기준으로 하여 양도차익을 산정하도록 하였다. 비사업용토지의 양도시 발생하는 양도소득금액의 60%(주민세 포함 66%) 상당액을 조세로 부과한다.

◇ 장기보유특별공제 적용의 배제
양도시와 취득시의 기간 즉 보유기간 동안에 발생하는 화폐가치의 하락을 보전하여 명목상 인플레 가격이 아닌 실질상 소득에 대하여 과세하기 위한 장기보유특별공제를 적용 배제하고 있다.

◇시행 이후 매년 역기능 증가
근대의 조세는 재정수입의 확보라는 정통적인 조세의 기능에 더하여 소득재분배와 자원배분 기능까지 가지고 있다.

비사업용토지와 관련된 규정은 자원배분의 기능에 중점을 둔 세제로 이해된다. 즉 부동산 중 토지에 대한 투기수요를 억제하고 토지의 효율적 이용을 달성하기 위해 도입된 제도이다. 비사업용토지에 대한 중과세 규정의 시행초기인 2006년도에는 별다른 시장에 반응이 없었지만 중과세가 본격적으로 시행된 2007년도부터는 토지거래가 현저히 감소하였다.

그러나 이러한 토지거래의 감소는 부분적으로는 투기수요의 감소의 원인이 있었겠지만 오히려 중과세로 인한 토지소유자의 거래기피로 인한 거래감소가 주된 원인이라고 할 수 있다. 2008년도 하반기부터는 미국에서 비롯된 금융위기 로 전반적인 경기침체가 오면서 모든 부동산 거래가 중단되어 부동산가격이 하락했다.

결과적으로 비사업용토지에 대한 중과세 규정의 시행으로 부동산시장의 투기수요는 현저히 감소했고, 부동산 가격안정도 달성되었다고 할 수 있다.

그러나 이러한 부동산거래의 실종은 다른 부작용을 초래했다. 부동산거래와 관련된 조세수입이 현저한 감소로 지방재정이 취약해졌고, 실수요자의 토지 취득까지 봉쇄되거나 중과세에 상당하는 세금을 매수자가 부담해 주는 경우 취득원가의 상승으로 인해 사업성이 떨어져 정상적인 토지거래마저 실종되었다. 결국 부동산거래의 실종은 유휴자금이 산업자금으로 전환할 수 있는 기회를 차단하고 부동산소유자들의 유동성을 확보할 수 없어 경제 전반에 심각한 문제를 가져오는 부작용이 발생되었다.

◇비사업용토지 중과세 문제점
1)신뢰보호원칙=새로운 법령을 시행하거나 과세요건을 개정하거나 감면·비과세 규정의 축소 및 확대가 있는 경우 이미 진행과정에 있던 사실 또는 법률관계를 개정 법령의 적용대상으로 할 수 있는지에 대한 논란이 끊임없이 있었다.

이것은 소급입법에 의한 재산권의 박탈문제와 신뢰보호 원칙 위배문제로서 지금까지 대법원은 물론 헌법재판소에서도 판례가 확립돼 있다.

2)신뢰보호의 원칙 위배=신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가의 원칙으로부터 도출되었는바, 법률의 제정이나 개정시 구법 질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정시 야기되는 당사자의 손해가 극심해 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익과 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화 할 수 없다면, 새로운 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다는 것이다.

비사업용토지에 대한 중과세 규정에 있어서 신뢰보호와 원칙에 위배되는지에 대해 현재까지 헌법소원 등이 제기되지는 않았지만 기존의 헌법재판소의 판례에 나타난 신뢰보호원칙 위배의 판단기준에 따라 판단컨대, 지금까지의 판례와 다른 견해의 판례가 생성될 수도 있다고 본다.

우선 비사업용토지에 대한 중과세 규정과 관련한 새 입법으로 침해의 중한 정도와 신뢰가 손상된 정도를 보면 2006년 12월 31일 이전까지는 일부 거래를 제외하고는 부동산에 대한 양도소득세를 기준시가로 과세하였는 바, 종전의 기준시가 과세방식은 실지거래가액을 적용해 산출한 양도소득세에 비해 훨씬 적게 산출됐다.

2007년 1월 1일 이후 거래한 부동산 경우는 모두 실지거래가액을 적용하도록 개정되었으므로 단순히 기준시가로 산출한 양도소득세와 비교하는 것은 다소 무리가 있다고 하더라도 비사업용토지에 해당이 돼 중과세 되는 경우에는 보유기간별, 양도차익별로 차이는 있지만 기준시가에 의한 일반세율 적용대비 작게는 3배 많게는 10배 차이가 나고 있다.

또한 2007년 1월 1일 이후 실지거래가액에 의한 일반세율을 적용하는 경우에 대비하더라도 비사업용토지로 중과세한 산출세액이 150%~430%많게 나타나고 있다.

3)고율의 단일세율=비사업용토지에 대한 적용세율은 60%의 단일비례세율을 적용하도록 규정하고 있다. 세율체계를 단일비례세율로 할 것인지 누진세율로 할 것인지 또는 세율을 어느 정도로 할 것인지에 대해서는 원칙적으로 당해 조세의 과세 목적에 따라 입법정책적으로 판단할 사항이다.

다만 실질 소득을 계측할 수 있는 시스템이 구축되어 있어야 하고, 원본 침해의 우려가 없어야 함은 물론 사업용토지와 비사업용 토지간의 과세형평성도 고려하여야 할 것이다.
또한 그러한 고율의 세율로 중과세함으로써 입법 목적을 달성하는 데 용이하여야 하며 조세부담의 수직적 공평성도 확보되어야 한다.

비사업용토지에 대한 고율의 세율체계는 앞에서도 살펴보았듯이 향후 실수요 목적이 아닌 가수요목적의 토지취득을 봉쇄하는 데에는 성공을 거두었다고 할지라도 실질소득을 파악하는 시스템도 구축되어 있지 아니한 상태에서 실지거래가액 과세체계로 전환하면서 취득시기가 오래된 부동산에 대한 취득가액을 추정한 금액으로 계산하여 양도차익을 산정하는 모순을 안고 있다.

취득가액의 산정에 있어서 문제점은 다음에서 별도로 논의하기로 하고 사업용토지와 비사업용토지간의 형평성 문제는 실로 심각하다고 할 수 있다.

또한 양도소득세는 소득세의 일종으로서 응능부담의 원칙이 적용된다고 할 것이므로 수직적 공평을 고려하였어야 함에도 과세표준의 많고 적음에 불구하고 고율의 단일세율을 일률적으로 적용한 것은 바람직스럽지 못한 결과를 초래하고 있다.

토지초과이득세법에 대한 위헌심판에서도 헌법재판소는 토지초과이득세율이 고율의 단일비례세율이라는 이유로 불합리한 점을 들어 소득이 많은 납세자와 소득이 적은 납세자 사이의 실질적인 평등을 저해하는 결과를 낳았다고 보아 헌법상 재산권보장규정과 평등조항에 위배 된다고 판시한 바가 있다(헌재92헌바49, 1994.7.29).

다만, 양도소득 중 미등기전매에 대해서는 70%의 고율 단일세율로 과세하는 사례가 있지만, 미등기 전매의 경우는 전형적인 부동산투기수법과 죄질이 나쁜 탈세수법이 함께 악용된 예외적 거래에 해당이 되므로 사전 예방적 측면과 징벌적 측면에서 수긍할 수 있는 경우로 볼 수 있다.
취득 및 보유기간 중에 시행되는 법률 등에 저촉함이 없는 일반적인 거래 유형에 대해 양도 당시 도입된 법률에 고율의 단일세율로 과세함은 조세가 징벌적 수단으로 사용되고 있다고 볼 수 있다.

따라서 고율의 단일세율 체계를 누진세율 체계로 개정하거나 보유기간별 또는 비사업용토지 해당기간별 세율체계를 달리하도록 개정이 필요하다 하겠다.

4)명목소득 과세=장기보유특별공제는 장기간에 걸쳐서 형성된 양도소득에 대하여 일률적인 세율을 적용하는 경우 발생되는 장·단기 보유에 따른 세부담의 형평 문제를 완화하고, 단기 양도차익을 얻기 위한 부동산 투기가 성행함에 따라 부동산에 대한 장기보유특별공제 제도를 시행하였다.

한편 양도소득금액을 계산함에 있어서 인플레이션에 따른 명목소득에 대해서도 소득금액으로 계산되어 실질소득을 초과하는 양도차익에 과세되는 모순을 방지하기 위해 물가상승률에 해당하는 금액을 양도차익에서 공제해 주는 양도소득특별공제 제도가 있었는데 1990년대 초반부터 물가가 안정되면서 실질적인 혜택에 비해 세무행정이 복잡하다는 이유로 1995년도 말에 양도소득특별공제 제도를 폐지하면서 장기보유특별공제 대상범위와 공제대상 범위를 확대하였다.

따라서 장기보유특별공제 제도는 부동산의 장기보유를 유도하는 측면과 물가상승에 따른 명목소득을 양도차익에서 공제해 주는 측면 두 가지를 고려하여 도입된 제도라고 할 수 있다.

현재 우리나라는 2000년도를 기준으로 각 년도의 생산자물가지수를 공표하는데 부동산의 의제취득일인 1985년 1월 현재의 생산자물가지수는 66.59인 반면 2006년 1월의 생산자물가지수는 110.9인 것으로 나타나고 있다. 이는 단순한 물가지수만으로도 2006년 1월의 물가지수는 1985년 대비하여 166.5% 상승하였다는 것을 말해준다.

단순하게 생산자물가지수만을 대비하더라도 66.5%의 가격상승이 있는 바, 지금까지 부동산의 가격상승률은 일반 물가의 상승률을 상회하는 것으로 계측되고 있는데 이러한 점을 배제하고 단순히 생산자물가지수에 해당하는 가격상승만이 있다고 하더라도 이에 해당하는 명목소득은 과세에서 제외되어야 할 것이다.

5)토지거래 동결=부동산투기수요를 막기 위해 도입된 강도 높은 중과세 조세정책이 시행되면서 어느 정도 부동산시장의 가격안정은 가져왔다. 단순히 부동산 가격 안정측면만을 고려한다면 조세정책이 성공하였다고 할 수 있다.

그러나 부동산에 대한 양도소득세는 응능부담원칙이 지켜지면서 부동산공급의 동결효과가 없어야 한다. 양도소득세가 중과세되는 경우 응능부담원칙이 지켜지면서 부동산공급의 동결효과를 발생하여 결국 부동산 시장을 교란시키는 결과를 초래한다.

비사업용토지에 대한 중과세규정이 본격적으로 시행된 2007년1월1일 이후에는 비사업용토지에 해당하는 부동산 거래가 거의 중단되고 있다.

수도권에 있는 아파트 시행사들이 최근 들어 사업시행을 중단하고 있다는 사실이 언론매체를 통해 자주 보도되고 있다. 분양가 상한제가 도입된 이유도 있지만 그보다 더 심각한 것은 땅값 상승으로 용지비가 사업비의 70%에 육박하여 결국 수지타산이 맞지 않기 때문이라고 한다. 용지비의 상승은 사업시행 대상 부지가 대부분 나대지나 잡종지로서 비사업용토지에 해당되어 66%의 양도소득세와 주민세를 건설시행사에게 전가하기 때문이다.

6) 효율적 토지 이용 저해=비사업용토지에 대한 중과세 규정은 토지의 효율적 이용측면에서는 역효과가 나타나고 있다. 비사업용토지를 피하기 위해 일시적으로 사업용토지로 전환하기 위해 무분별하고 무계획적인 건축이 성행하여 오히려 국토의 이용을 비효율적으로 할 개연성이 높아지고 있다.

특히 실수요 목적으로 토지를 취득하고자 하는 실수요자에게 세부담 증가액이 전가되는 경우 각종 원가 상승 요인이 되어 국민경제의 건전한 발전을 저해하게 된다. 그렇게 예상되는 것은 이미 공한지세의 부과와 토지초과이득세법의 시행시 겪었던 실질적인 경험을 통해 충분히 입증되고 있다.

7) 지방재정 악화=지방정부의 재정은 지방세수입과 중앙정부의 양여금이 주된 수입이다. 지방세수입의 주된 수입원은 부동산과 관련된 조세이고 그 중에서도 취득세와 등록세가 상당한 비중을 차지하고 있다, 그동안 지방세 수입은 부동산의 과표산정의 현실화와 부동산거래의 활성화로 예상수입을 초과하여 달성해 왔다.

그러나 2007년도 이후부터는 부동산 거래의 감소로 부동산거래와 관련된 세수입이 급격히 감소하는 추세에 있고 2008년도의 경우만 보더라도 전년도 대비 부동산 거래와 관련된 조세수입이 전체적으로 절반이상 감소된 것으로 알려지고 있다.

◇악법 이렇게 고쳤으면…
1.세율인하 = 어떤 사회든 첨예하게 갈등을 겪는 부분이 분배에 관한 부분이다. 조세에 있어서 과세표준과 세율의 결정은 과세대상별로 민간부문과 정부부문간의 합리적 분배구조를 어떻게 가져갈 것인지를 놓고 고민한다.

징벌적 조세인 경우에는 일반분재구조를 일탈한 경우라고 하더라도 수인될 수 있지만, 정상적인 분배구조는 행위자 또는 소득자보다 정부에 더 많이 분배되는 것은 합리성을 결여하였다고 볼 수 있다. 더욱이 자산소유 또는 투자에 대한 기회비용과 위험관리를 부담까지 고려한다면 일정 소득의 절반 이상을 국가가 차지하는 것은 헌법에 규정된 과잉금지원칙에도 반한다고 할 것이다.

현행 비사업용토지에 대한 중과세 규정은 본세인 소득세와 부가세인 주민세를 합하는 경우 66%까지 달하고 만일 과소신고라도 하는 경우 본세에 최소 20% 최고 100%이상의 가산세까지 부과하게 되어 원본이 침해되는 결과를 초래한다.

따라서 현행 중과세율은 징벌적 체계에서나 적용할 고율의 세율로 민간부문과 정부부문의 합리적인 분배구조를 일탈한 세율이라 판단된다.

따라서 2년이상 보유한 자산에 대해서는 누진최고세율보다 5% 정도 가산한 세율로 하되 소득금액별로 누진세율 체계를 도입하는 것이 타당하다고 할 것이다.

또한 기본세율을 인하하는 대신에 부동산 경기 변동에 따라 탄력세율(15% 범위 내)을 적용할 수 있도록 보완한다면 비사업용 토지에 대한 중과세 규정은 토지가격의 안정화와 투기수요의 차단에 상당히 효과적인 제도로 정착할 수 있다고 본다.

2. 장기보유특별공제 적용= 장기보유특별공제는 문제점에서 지적했듯이 명목소득에 과세되어 과세대상 세원의 범위를 넘어서는 모순이 있으므로 비사업용토지라 하더라도 세 부담을 장기보유특별공제는 허용됨이 타당하다.

다만 다주택중과세 규정에서는 여전히 공제를 배제하고 있어서 형평성에 어긋나는 점도 있으나 궁극적으로 다주택중과세 규정도 같은 과세논리에 모순이 있으므로 차제에 미등기 전매를 제외한 모든 양도차익에 대해 장기보유특별공제를 적용하도록 개선할 필요가 있다.

3.의제취득일 변경
의제취득일에 관한 규정은 비사업용토지에 대한 중과세 규정에서만 문제되는 것이 아니라 양도소득세 과세대상 전체에 대한 문제로서 세무행정을 집행하는 국세청이나 세무전문가 단체에서도 꾸준히 개정을 요구한 사항이다.

의제취득일의 변경은 장기보유자들의 양도차익을 축소시켜 전체 세수에 영향을 미치므로 단순히 세정편의만을 고려하여 판단할 문제는 아니지만 지금까지 과세소득을 산정한 기간 등과 지가가 90년도 이후에 급등한 점, 현행 개별공시지가가 1990.8.30부터 도입되었던 점등을 고려하고 정부예산에 큰 영향이 없자면 차제에 1991..1로 변경하여 장기보유자에 대한 세 부담을 완화하고 세정을 집행하는데도 행정 간소화에 따른 조세협력비용을 축소할 수 있다고 본다.

4. 실수요목적 거래 중과세 유예 = 조세의 기능 중 자원배분에 과도한 개입은 과세대상 자산의 시장 질서를 교란하여 역효과가 발생한 가례는 공한지에 대한 과세나 토지초과이득세 및 지방세 시행 등을 통해 익히 알려진 사실이다. 비사업용 토지에 대해 아무리 중과세를 하더라도 자발적인 양도행위가 없는 이상 중과세의 도입목적을 달성할 수 없다. 오히려 비자발적인 양도자에게만 가혹하게 중과세되어 경제적 약자를 더욱 어렵게 만들고 있는 것이 현실이다.

현재 양도차익이 아무리 많더라도 비사업용토지에 해당되어 산출된 세액을 감수하면서 양도를 하는 경우는 거의 없다.

결국 그러한 중과세되는 세액을 알았더라도 양도할 수 밖에 없는 경제적 약자, 즉 부도위기에 처한 경매나 공매로 강제매각되는 경우, 공익사업으로 수용되는 경우에나 양도가 이루어지고 있고 간혹 비사업용토지에 대한 중과세되는 사실도 모르고 무지에 의해 양동행위가 이루어진다.

이렇게 비사업용토지의 중과세 규정은 조세부담을 감당할 의사가 없는 경우에는 무용지물이 되고 있는 바, 이런 점을 예상하여 보유세를 강화하여 처분을 유도하였지만 지가상승으로 증가한 보유세 부담을 상계시키거나 세입자들에게 전가하는 행위로 또다시 경제적 약자만 부담이 증가되는 결과를 초래하고 있다.

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