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조세연구회 조세포럼서 권해호 세무사 주장



한국조세연구회와 세무사고시회가 공동주최하는 조세포럼에서 납세자의 권리를 실질적으로 보호하기 위해서는 예산법률주의를 도입해야 한다는 주장이 제기됐다.
권해호 세무사는 15일 ‘새로운 조세 새로운 예산’을 주제로 열린 조세포럼에서 주제발표를 통해 “우리나라와 같이 예산비법률주의를 취하는 국가에서는 국민들이 조세의 부담자로서의 의무만을 지고 예산지출에 대해서는 직접적인 권리주장을 할 수 없다”고 지적했다.
권 세무사는 “OECD 국가들은 예산제도 자체에 있어서 세입 쪽을 ‘조세법률주의’로 운용하고, 세출 쪽도 ‘예산법률주의 혹은 지출법률주의’를 취해 법률로 운용함으로써 ‘납세한 이후의 납세자 권리’를 확보하고 있다”고 주장했다.
그는 따라서 “인체의 혈액이 동맥과 정맥에서 동일하듯이, 국민은 납세의 의무를 지면서 동시에 지출에 대하여 납세자의 권리, 즉 재정주권을 갖는 ‘조세권리설’을 주장한다”고 주장했다.
그는 또 ‘새로운 조세 새로운 예산’이 시현될 수 있도록 하기위해서는 현행 헌법 제54조 등의 ‘예산’이라는 문언은 역사적으로 볼 때 정치적으로 그 불명확성을 의도한 규정이라며, 민주주의 원리상 잘못된 기능은 과감하게 정리하고 예산법률주의를 도입해야한다고 주장했다.
이날 발표된 권해호 세무사의 연구보고서를 통해 현행 예산제도의 문제점을 알기쉽게 Q & A로 짚어본다.
-국가재정법(법률 제8050호, 2007. 1. 1 시행)이 시행되는데 무엇이 문제란 말인가?
▶우리나라는 민주국가이고 법칙국가이며 재정에 관하여서도 과거 예산회계법, 현재는 국가재정법에 의하여 운영되고 있어 근본적인 문제는 없지 않느냐는 의문이 있을 수 있다.
우리나라 재정은 1961년 제정된 예산회계법과 1991년 제정된 기금관리기본법을 기본 틀로 운용되어 오다가 2006년 국가재정법으로 통합되었다.
그동안 부정부패 예산낭비 등 많은 문제점들이 누적되어 오던 중 노무현 참여정부시 제정된 이 법률은 위 두 법률을 통합하고 재정운용에 대한 국민 참여의 길을 제도화 하는 등 진전이 있었으나 헌법상 보장된 소위 ‘예산법률’ 제도와는 근본적인 차이가 있다.
첫째, 선진국들의 헌법 예에서 보는 바와 같이 국민의 재정주권은 납세의무를 지는 납세자의 당연한 권리로서 헌법상의 권리이다.
이를 무슨 발전된 제도인양 국가제정법 제100조에 국민의(감시) 참여제도를 두었다고 생색을 내고 있으나 우리 헌법의 정신이나 민주국가라면 당초부터 당연히 있는 권리이다.
둘째, 세입을 규정하는 30여개의 각 세법은 국민과 정부와의 관계를 규정한 실체법과 절차법이 결합된 실질적 법률이다. 그런데 그에 상대되는 지출에 관해서는 국민과의 직접적 관계(국민이 낸 혈세의 집합)는 법률상 생략되어 있다. 즉 ‘실체법’이 없다.
말을 바꾸면 국가재정법은 ‘국민이 낸 돈을 어떻게 운영하겠다.’는 국회와 정부 각 기관간의 관계 내용을 규정한 ‘절차법’일 뿐이다.
형법과 형사소송법, 민법과 민사소송법들의 예에서 보는 바와 같이 형법과 민법 등 실체법이 먼저 존재하고, 이 실체법을 원만히 수행하기 위하여 절차법이 필요한 것이다. 그런데 국가재정법의 실체는 선진국들과 같이 예산 자체의 법률 성을 인정하는 실체법은 없이 절차법만으로 (국민은 제외, 무시한 채)운용하겠다는 내용이어서 아무리 국가재정법을 제정 ․ 개정한다고 하더라도 상태는 일부 좋아질지 모르겠으나 국민의 기본권리가 회복되는 것은 아니라는 것이다.
-예산안」은 국회의 의결을 거치는데 무슨 문제란 말인가?
▶‘예산법안’이든 ‘예산안’이든 국회가 의결하는 것은 당연한 것이다. 그러나 국민의 돈인 지출예산을 현행 예산안과 같이 예산안으로 처리하는 것은 국민의 대표행위가 아니고 오히려 국민의 권리를 전횡(專橫)하고 있는 것이다.
소득세법을 제정 또는 개정을 위한 국회의 의결은 의결물이 법률이므로 국회는 국민의 대표기관으로서의 행위를 한 것이다. 그러나 세출예산을 의결한 것은 예산법이 아니므로 위에서 본 바와 같이 국민과 직접적인 관계가 없는 의결물이다.
이 경우 국회는 일반적인 ‘국민의 대표’라는 관념과 관계없이 국회의 의결행위를 한 것이다. 왜냐하면 예산 자체가 국회와 정부간(사법부와 국민은 제외)의 의결물이기 때문이다.
국민과 관련 없는(법률이 아니므로) 사안에 대표성을 연관 지운다는 것은 논리상 불능이기 때문이다(예산 법률설이 아닌 법규범설의 한계).
예를 들면 회원 1000명이 10여명의 이사 즉, 이사회의 결정에만 따를 뿐 나머지 회원들은 아무런 권한(잘못되었을 때의 시정권)이 없다는 규정(헌법)일 때의 그 의사회의 경우이다.
따라서 지출예산에 관한한 국회가 최고의, 최후의 전권 기관이다.
그러므로 현재 국회는 이론상으로는 오랫동안 국민주권을 전횡한 것이 된다. 그런데도 공복으로서 성실하지도 능률적이지도 못했다.
현행 우리나라 헌법상 예산제도는 일본의 이토오 히로부미(이등박문)에 의하여 국민은 납세의무만 지워 권리를 배제한 채(군국주의 국가를 편의하게 운영하기 위하여) 국회와 정부, 즉 국가기관만의 전유물로 예정 설계된 제도인 것이다.
-일본도 ‘예산’제도로서 잘 하고 있는데…
▶현재 일본도 우리나라와 마찬가지로 헌법상 ‘예산법’이 아닌 ‘예산’제도로 운용하고 있다.
당초 1882~1889년 명치헌법이 제정되기까지 독일 헌법상 ‘예산법’을 ‘예산’으로 변형하는 과정에서 이토우 히로부미등 관련인사들은 이 제도의 본질의 중요성을 너무나 잘 알고 있었기 때문에 일본의 민주화를 겁낸 당시로서는 최선의 선택을 했던 것이고, 이후 이를 집행하는 대장성(大藏省) 측에서도 그러한 바탕위에서 지금까지도 집행하는 것으로 생각된다. 국회의 의결형식만 거치되 부정과 부패만은 당초 군국주의 시대부터 현재의 민주주의 시대까지 아예 개입할 소지가 적었으므로, 국민으로서는 알 필요도, 알려고도 하지 않고 무관심 상태 그대로인 것이다.
그러다가 2009년말 현재 국가부채가 일본 GDP의 200%가 넘는 세계 최악의 사태에까지 이르게 되었다.
최근의 발생한 한 사건은 좋은 사례를 보여주고 있다. 四國(SIGOKU)의 大分縣(OITA현) 교육위원회의 2008. 10. 14 임시회에서, 수뢰죄(收賂罪)를 범하여 기소된 교육심의감 富松哲博에 대하여 휴직처분(사법적 책임은 별도)하고, 그 감독책임을 물어 小矢文則 교육장에게 10월부터 6개월간 급여의 1/2씩 감봉처분을 의결하였는데, 우리나라 같으면 과도한 결정이라고도 항의라도 하겠으나 동 교육장은 ‘수장으로서의 책임은 누구보다도 무거운 것’이라는 취지로 승복하고 있다.
나아가 교육위원 5인 전원도 감독의 책임을 통감하여 10월부터 3개월간 급여의 1/2을 자진 반납하도록 의결하였다.
이것이 일본 공무원들의 국가 재정과 공무원 부정․부패에 대한 ‘일본정신’의 한 단면이라 생각한다. 정영철 기자

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