공공기관 감사 공무원 출신이 가장 많아

공공기관 감사 선임 전의 주요 경력을 기준으로 보면 1순위로 관료(35.0%)라는 의견이 가장 높게 나타났으며, 공공기관 유형간의 차이는 없었다. 관료 출신 다음으로 학계 12.6%, 법조계 11.2% 순으로 나타났다.

감사 선임 직전 경력과 주요 경력간 차이를 보면 주요 경력자 중에서 관료 출신의 경력자가 압도적 많이 증가하고 있다는 것이고 정치적 엽관주의로 볼 수 있는 정치권 경력자는 큰 변화가 없다는 것이다.

공공기관의 감사는 이사회의 이사 혹은 임원의 형태로 외부인이 선임되는 만큼 선임 전에 개인적 도덕성이나 전문성 등이 선임 후의 감사활동을 하는데 있어서 독립성과 전문성을 유지할 수 있는 것인지에 대하여 감사추천위원회에서는 면밀한 검토가 있어야 한다.

그러나 감사의 자질, 특성이라는 요소를 측정하기 매우 어려운 부분이며, 법규로서 세부적으로 자격기준을 일일이 규정할 수 없기 때문에 감사 후보자가 이미 가지고 있는 과거의 경력, 자격을 통해서만 미래의 감사의 역할과 책임을 감내하고 잘 수행할 수는 있는가를 판단할 수 있기 때문에 임명권자와 추천권자를 나누고 선임절차를 복잡하게 만들어 놓았다.

그래서 우리나라에서는 감사의 전문성과 관련하여 상법 제542조의11에서 위원 중 1명 이상이 대통령령으로 정하는 회계 또는 재무 전문가일 것을 명시하고 있으며, 공공감사에 관한 법률 제11조에는 감사기구의 장의 자격에 대해서 구체적으로 명시하고 있다. 또한 공운법에서 감사의 임원으로서 지위와 독립성(공운법 제24조), 선임(공운법 제25, 26조), 임기(공운법 제28조), 해임(공운법 제35조)을 명문으로 규정하고 있다. 그러나 현실적으로 공공기관의 감사는 ‘낙하산 인사’ 혹은 ‘회전문현상(Revolving Door Phenomena)의 온상’이라고 논란이 있는 실정이다.

이러한 사회적 논란은 공공기관의 감사의 부적절한 자질 문제로 연계가 되면서 공공기관의 감사활동이 공공기관의 책임성과 청렴성을 제고하고 공공기관의 지속가능성을 담보하는 본질적인 제도이고 기관이라고 국민에게 보여지기 보다는 정치적 엽관주의와 정실주의에 의한 인사의 결과물로 보이게 된다. 공공기관 감사가 공공기관의 신뢰를 제고하는 것이 아니라 오히려 신뢰를 파괴하는 불필요한 제도라고 인식된다는 것이다.

공공기관의 감사 현황을 보면 감사 선임 직전 경력이든 주요 경력이든 공무원 출신이 가장 많으며, 직업적인 정치가 출신은 그리 높다고 볼 수는 없을 것이다. 다만 최종적으로 선출직 공직을 담당하거나 선거에 기여함으로 정치적 엽관주의에 의한 논란이 야기된다고 볼 수 있다.

공무원 경력인 감사(위원)가 있는 공공기관의 비율은 43.41%로 나타났다. 원자력안전위원회와 소방방재청, 특허청, 고용노동부의 산하 공공기관이 공무원 출신의 감사(위원)이 많이 선임되는 것으로 나타났다. 농촌진흥청, 경찰청, 기상청, 문화재청, 공정거래위원회 등은 소관 부처의 공무원 경력이 있는 감사(위원)은 없는 것으로 나타났다.

공공기관 감사의 주요 경력을 보면 공직의 경험이 일부 있는 경우 보다는 다른 분야로 경력 이동 없이 공공기관의 감사에 선임되는 경우가 44.87%로 가장 높게 나타났다. 특히 공직에서 법조계로 이동한 후에 공공기관의 감사(위원)로 선임된 경우는 판사, 검사 출신이었다가 변호사 개업이나 로펌에 있다가 공공기관의 감사(위원)로 선임된 경우이다. 공공기관의 관료 경력 중에서 주무부처 출신이 아니지만 공감법에서 규정하고 있듯이 감사와 유관업무라고 보는 감사원 출신 경력을 가진 감사가 있는데, 감사의 주요 경력 중에서 공무원 출신 78개 기관 중에서 11개 기관 14.10%가 감사원 출신으로 나타났다.

그러므로 감사의 출신 경력 중에서 공무원 경험 유무만으로 보면 공무원 출신이거나 경험이 있어야 공공기관의 감사 선임에 유리하다는 것을 보여 주고 있어서 이러한 특징을 공무원 출신의 회전문 현상(Revolving Door Phenomena)으로 해석할 수도 있을 것이다. 감사원 경력을 포함한 경우에 공공기관 감사(위원)의 회전문 현상은 52.56%이고 감사원 경력을 포함하지 않고 주무부처 출신만으로 본다면 공무원 경력은 38.46%로 나타났다.

감사업무의 전문성이 있다고 보이는 감사원 출신을 포함한다고 하여도 공무원 출신과 경력을 가진 공공기관의 감사가 50%이상인 것은 공공기관 감사(위원)의 선임 결과는 공무원 출신의 회전문현상(Revolving Door Phenomena)으로도 해석될 여지가 있다.

비공무원 출신 감사있는 공공기관 청렴도 오히려 높아

정부 주무부처 등 정부의 출신 경력을 가진 관료집단의 회전문 인사를 정확하게 판단하기 위해서는 감사 선임 전의 경력을 보는 것보다는 주요 경력에서 공무원 출신과 경력을 가진 감사 집단과 그렇지 않은 감사 집단과 공공기관의 청렴도 측정의 결과값을 비교해 보는 것이 타당하다.

78개 공공기관 사례 중에서 국민권익위원회의 청렴도 측정 결과값이 있는 공공기관 46개의 기관 청렴도를 비교해본 결과 감사의 선임 전에 주요한 경력 중에서 공무원 경력이 있는 집단과 공무원 경력이 없는 집단간의 청렴도 측정 결과값이 평균 차이가 있는 것으로 보인다.

실제로 공공기관의 감사의 경우에 소위 관료 출신의 회전문현상이 있는데 이들 공공기관의 기관 청렴도가 높지 않다는 것을 증명해 주고 있다

공무원 경력을 소관 주무부처별로 나누어서 평균값을 비교하여 보면 각 소관 주무부처별로 감사의 경력을 공무원과 비공무원 집단으로 나누어서 공공기관 청렴도의 평균값을 확인해 보면 두 집단간의 평균값이 차이가 좀 더 크게 나타나는 것으로 보인다. 산업통상자원부, 교육부, 국토교통부, 보건복지부, 미래창조과학부, 해양수산부와 같이 산하 공공기관의 수가 많은 경우에 주무부처별로 감사의 경력 중에서 공무원 집단과 비공무원 집단에 따른 공공기관의 청렴도를 비교해 보면 산업통상자원부, 국토교통부, 보건복지부, 미래창조과학부의 경우에 비공무원 집단의 공공기관 청렴도가 높게 나타나고 있다.

이러한 분석의 결과는 공공기관의 감사 역할과 책임을 강화하려면 주무부처의 업무와 산하 공공기관의 업무와의 연관성이 높다는 이유로 감사의 역량, 자질, 특성, 리더십 등을 고려치 않고 주무부처 출신이라는 이유로 감사로 선임하는 것은 바람직하지 않다는 것을 말해 주는 것이다.

공공기관 감사의 경력을 직전 경력과 주요 경력으로 나누어서 청렴도와 상관성을 보더라도 직전 또는 주요 경력과 관계없이 공무원과 비공무원 집단은 공공기관의 청렴도에 있어서 통계적으로 유의하게 차이가 나타나고 있다. 즉 공공기관의 감사의 경력을 직전 경력과 주요 경력 두 가지로 나누어서 보면 약간 평균값의 차이만 있을 뿐이지 공무원 경력의 집단이 비공무원 집단보다 공공기관 청렴도의 평균값이 낮은 것으로 일관되게 나타나고 있다. 즉 공공기관의 감사의 경력만으로 가지고 본다면 특히 공공기관의 감사가 공무원 출신의 회전문현상이나 낙하산 인사 현상을 보이고 있는데 이러한 비정상적인 인사가 공공기관의 비효율성의 문제를 야기할 수 있다는 지적이 타당하다는 것을 실증적으로 확인해 주었다는 의미가 있다.

주무부처 출신 감사로 선임 시

감사 독립성 침해 소지

그 동안 공공기관의 감사를 선임하는 데 있어서 공무원 출신이 공공기관의 업무 전문성이 있다는 이유로 공무원 경력이 있는 후보자가 선임되는데 유리하였다.

그러나 공공기관의 최종적인 감사의 책임이자 성과이기도 한 공공기관의 청렴도 측정 결과와 공무원 경력과의 상과관계를 보면 상관성이 높다고 할 수 없다.

공공기관 감사제도 개선방안

즉 정부 주무부처 출신을 공공기관의 기관장이나 일반 임원으로 선임하는 것과는 달리 정부 주무부처 출신을 산하 공공기관의 감사로 선임하게 되면 감사의 독립성을 침해할 소지가 있어서 공공기관의 부채위험 등에 대해 내부통제와 위험관리를 회피할 수 있다는 것이다.

그러므로 공공기관 감사의 경력만을 기준으로 보면 공공기관 감사를 선임하는데 있어서 독립성을 1차적 요건으로 하고 전문성을 2차적 요건으로 해서 민간의 유사 분야 등 다양한 경력과 전문성을 취득하는 후보자를 대상으로 감사추천위원회에서 역량을 평가하는 것이 바람직해 보인다.

정부 행정기관이나 지방자치단체와는 달리 공공기관 감사의 독립성, 전문성, 역량, 자격을 특정하기가 쉽지 않다. 그래서 공감법 제11조 감사기구의 장의 자격(1에서 6까지 기준)과 상법상 감사의 제한 규정 등이 공공기관 감사를 선임하는 데 필요한 적절한 자격기준이 될 수 있는지는 의문이다.

왜냐하면 이러한 자격규정에 근거하여 정부 주무부처의 고위공무원 출신과 경력을 가진 감사 후보자가 너무 과도하게 공공기관의 감사로 선임되고 있기 때문이다. 그렇다고 공공기관의 감사와 감사위원의 자격기준을 일률적, 세부적으로 규정하는 것이 바람직하고 타당한 것인지도 의문이다. 최근 선진국의 지배구조 개선 사례에서 보듯이 상식적 판단에서 공운법과 상법상 자격을 제한하는 최소한 요건만 규정하고 공공기관 감사의 적극적인 역량, 자질 등은 기준으로 임원추천위원회의 제청, 임명권자가 임명하도록 하는 것이 더 중요해 보인다.

더불어서 최근 정부 주무부처 출신의 공직자가 산하기관에 재취업하는 “관피아 논란”에서 보는 바와 같이 공공기관 감사의 직전 경력이 정부 주무부처의 고위 공무원인 경우에 공직자윤리법상 퇴직 후 취업 제한에 포함시켜서 일정기간 취업제한을 하는 것도 바람직해 보인다.

그리고 적절한 감사의 선임보다도 더 중요한 것이 OECD(2013)가 공기업의 지배구조의 개선 차원에 주장하는 바와 같이 ‘선임된 공공기관 감사를 포함하여 임원의 교육, 훈련, 실적평가를 강화’하는 것이 더 필요한 것 같다.

이재환 기자 hwankukse@hanmail.net 다른기사 보기