- 집단에너지사업자는 전기사업법상 허가를 받은 것으로 의제된다고 하여 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 5호의 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’에 해당되지 않아
- 토지에 대한 재산세 분리과세의 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 봐야
- 대상판결이 합목적적 해석에 따라 의제효가 분리과세대상 토지 규정에 미치는 경우를 완전히 부정한 것은 아니다
- 대법원 2023.9.14. 선고 2021두40027 판결 -
| ● 요약 대법원은 2023.9.14. 선고 2021두40027 판결에서 집단에너지사업자가 집단에너지사업법에 따라 발전사업의 허가를 받은 것으로 의제되더라도 이는 전기공급에 관하여 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 보는 데 그칠 뿐이고, 지방세법령의 조문구조 및 체계 등에 비추어 그 의제효가 분리과세대상 토지를 규정한 지방세법령의 규율영역에까지 미치지 않는다는 이유로 원고들을 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’로 해석할 수 없다고 판단했다. 종전에 대법원은 2016.11.24. 선고 2014두47686 판결에서 주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떤 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니라고 판시했는데, 대상판결은 위 2014두47686 판결의 입장에 부합하는 태도를 취한 것이다. 대상판결은 토지에 대한 재산세 분리과세의 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호가 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 봐야 한다는 점을 판시하면서, 위 규정에서 어떠한 인·허가를 받았음을 요건으로 할 경우에도 의제된 인·허가에는 위 규정이 적용될 수 없다는 원칙을 확인하였다는 점에서 의의가 있다. 다만, 합목적적 해석에 따라 의제효가 분리과세대상 토지 규정에 미치는 경우를 완전히 부정한 것은 아니라고 보는 것이 타당하다. |
1. 대상판결의 사실관계
원고들은 집단에너지의 생산·공급 등을 영위할 목적으로 설립된 회사들로서, 집단에너지사업법에 따라 각 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업법 제9조 제1항에 의하여 집단에너지사업의 허가를 받고, 하남시 소재 토지들(이하 ‘이 사건 대상토지’)을 각 소유하고 그 지상에 열병합발전소 신축 및 공급시설의 설치 공사를 하여, 열병합발전소를 가동·운영했다.
즉, 이 사건 대상토지는 전부 열병합발전소 부지로 사용되고 있는데, 이 사건 대상토지에 대한 2018년도 재산세에 관하여, 피고는 이 사건 대상토지가 분리과세대상이 아니라 별도합산과세 대상에 해당한다고 판단한 다음, 2018.9.7. 원고들에게 재산세 및 지방교육세를 부과·고지했다(이하 ‘이 사건 처분’).
원고들은 이 사건 대상토지가 분리과세대상에 해당한다는 이유로 이 사건 처분에 불복하여 이의신청을 거쳐 2019.4.18. 조세심판을 청구했으나, 조세심판원은 2019.6.24. 원고들의 위 각 청구를 기각했다.
2. 쟁점의 정리
구 지방세법(2019.12.3. 법률 제16663호로 개정되기 전의 것) 제106조 제1항은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과세대상 및 분리과세대상으로 구분하고 있다.
또한 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 (바)목과 그 위임에 따른 구 지방세법 시행령(2020.6.2. 대통령령 제30728호로 개정되기 전의 것) 제102조 제6항 제5호(이하 ‘이 사건 규정’)는 ‘전기사업법에 따른 전기사업자가 전원개발촉진법 제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지 중
발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하고 있다.
한편, 집단에너지사업법 제48조는 ‘전기사업법과의 관계’라는 표제 아래 ‘집단에너지사업법에 따른 전기의 공급에 관하여 사업자가 집단에너지사업법 제9조에 따라 사업의 허가 또는 변경허가를 받은 경우에는 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 본다’라고 규정했다(이하 ‘이 사건 의제규정’).
원고들은 집단에너지사업법에 따른 허가를 받은 자들로서 이 사건 의제규정에 의하여 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 의제되는 바, 원고들이 이 사건 규정에서 말하는 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’에 해당되어 이 사건 대상토지가 재산세 분리과세 대상에 해당하는지 여부가 문제된다.
3. 판결의 요지
가. 원심판결
원심(수원고등법원 2021.4.30. 선고 2020누13369 판결)은 원고들이 이 사건 의제규정에 의하여 전기사업법상 전기사업자에 해당한다고 본 제1심(수원지방법원 2020.8.13. 선고 2019구합71401 판결)의 아래와 같은 판단이 정당하다고 판단했다.
① 전기사업법 제2조 제2호는 ‘전기사업자는 발전사업자·송전사업자·배전사업자·전기판매사업자 및 구역전기사업자를 말한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제4호에서는 ‘발전사업자는 전기사업법 제7조 제1항에 따라 발전사업의 허가를 받은 자를 말한다’고 규정하고 있다.
② 원고들이 이미 전기의 공급구역과 공급용량을 정하여 산업통상자원부장관으로부터 집단에너지사업 허가를 받은 사실, 원고들이 이 사건 대상토지 지상의 시설에서 열병합발전 시스템을 통해 열과 전기를 생산·공급하는 사실에 비추어 보면, 원고들은 ‘전기의 공급에 관하여’ 집단에너지사업 허가를 받은 사업자에 해당함을 알 수 있다.
③ 그렇다면 원고들은 집단에너지사업법 제48조에 의하여 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업 허가를 받은 것으로 의제되고, 전기사업법 제2조 제4호에서는 발전사업자를 전기사업법 제7조 제1항에 따른 발전사업의 허가를 받은 자라고 정의하고 있으므로, 원고들은 전기사업법상 발전사업자 정의 규정의 문언에 그대로 부합한다.
(다만, 제1심은 원고들이 전원개발촉진법 제5조 제1항에 근거한 전원개발사업 실시계획을 수립한 바 없어 이 사건 대상토지가 이 사건 규정의 문언에 부합하지 않고, 법규의 합목적적 해석을 하더라도 이 사건 대상토지가 이 사건 규정에서 정한 ‘전원개발촉진법 제5조 제1항에 따른 전원개발사업 실시계획에 따라 취득한 토지’에 해당하지 않는다고 보았으나, 이와 달리 원심은 재산세 분리과세의 제도적 취지 등을 고려할 때 이 사건 대상토지는 이 사건 규정에 따라 분리과세대상에 해당한다고 보아 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분 중 정당세액을 초과하는 부분을 취소했다.)
나. 대상판결
대상판결은 아래와 같은 이유로 원심이 이 사건 대상토지가 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지에 해당한다고 본 판단에는 이 사건 규정에 따른 재산세 분리과세대상 토지의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 보아, 원심판결을 파기환송했다.
① 이 사건 의제규정에 따라 열과 전기를 공급하는 집단에너지사업의 허가가 있으면 전기사업법과의 관계에서 전기의 공급에 관하여 전기사업법에 따른 발전사업의 허가를 받은 것으로 보는 데 그칠 뿐, 더 나아가 전기사업법에 따라 발전사업의 허가를 받았음을 전제로 하는 지방세법의 모든 규정까지 당연히 적용되는 것은 아니다.
② 구 지방세법 시행령이 이 사건 규정에서 ‘전기사업법상 전기사업자가 직접 사용하고 있는 일정한 토지’를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 한편, 이와 별도로 집단에너지사업에 사용되는 토지 가운데 ‘집단에너지사업법에 따라 설립된 한국지역난방공사가 열생산설비에 직접 사용하고 있는 토지’(구 지방세법 시행령 제102조 제6항 제7호)와 ‘산업단지 등에서의 집단에너지공급시설용 토지’[구 지방세법 시행령 제102조 제8항 제4호 (나)목]를 재산세 분리과세대상으로 규정하는 등 분리과세대상 토지의 범위에 관하여 집단에너지사업을 전기사업과 구분해 규율하고 있고, 그 밖에 구 지방세법 시행령의 조문구조 및 체계, 문언 등에 비추어 보면, 집단에너지사업자인 원고들이 이 사건 규정의 전기사업자에 해당한다고 볼 수 없다.
③ 토지에 대한 재산세 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대해 예외적으로 별도의 기준에 따라 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로서(대법원 2013.7.26. 선고 2011두19963 판결 참조), 그 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 봐야 한다.
따라서 이 사건 규정의 재산세 분리과세 대상 토지는 원칙적으로 전기사업법의 규율을 받는 전기사업에 제공되는 발전시설용 토지 등으로 제한된다고 봄이 타당하다.
④ 집단에너지사업법에 따라 규율되는 집단에너지사업과 전기사업법에 따라 규율되는 전기사업은 공급대상 에너지의 종류, 사업의 허가기준이나 절차, 경제성 및 정책적 필요성 등에 차이가 있으므로 재산세 분리과세대상 토지를 정함에 있어서 집단에너지 사업에 사용되는 토지와 전기사업에 사용되는 토지를 달리 취급하는 것이 불합리하다고 볼 수도 없다.
⑤ 원심과 같이 이 사건 대상토지에 이 사건 규정이 적용된다고 보면, 2021.12.31. 대통령령 제32293호로 개정된 지방세법 시행령에서 제102조 제6항 제7의2호를 신설하여 ‘집단에너지사업법에 따른 사업자 중 한국지역난방공사를 제외한 사업자가 직접 사용하기 위해 소유하고 있는 공급시설용 토지로서 2022년부터 2025년까지 재산세 납부의무가 성립하는 토지’를 재산세 분리과세대상 토지로 추가하여 기간을 제한한 내용 및 개정취지에 부합하지 않는다.
4. 평석
가. 인·허가의제제도
인·허가의제제도란 하나의 사업을 시행하기 위해 여러 인·허가 등을 받아야 하는 불편을 해소하기 위해 만들어진 제도로서, 하나의 인·허가를 받으면 다른 인·허가 등을 받은 것으로 의제하는 제도이다.
이와 같이 인·허가가 의제되는 경우에도 그 인·허가를 받았음을 전제로 하는 법률규정이 적용될 수 있는지 여부가 문제 되는데, 대법원은 “주된 인허가에 관한 사항을 규정하고 있는 어떤 법률에서 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것으로 의제한다는 규정을 둔 경우, 주된 인허가가 있으면 다른 법률에 의한 인허가가 있는 것으로 보는 데 그치는 것이고, 거기에서 더 나아가 다른 법률에 의하여 인허가를 받았음을 전제로 하는 그 다른 법률의 모든 규정들까지 적용되는 것은 아니다”라고 판시한 바 있다(대법원 2016.11.24. 선고 2014두47686 판결).
다른 한편으로 대법원은 ‘도시 및 주거환경정비법상 도시환경정비사업 시행인가를 받아서 건축허가가 있는 것으로 의제되는 경우에도 구 대도시 광역교통관리에 관한 특별법 시행령 제15조 제2항(법 제11조 제6호에서 “대통령령으로 정하는 사업”이라 함은 「건축법」 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택 외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업을 말한다)의 규율대상에 포함된다’고 판시하여 인·허가가 의제되는 경우에도 그 인·허가를 받았음을 전제로 하는 법률규정의 적용을 긍정한 바도 있다(대법원 2007.10.26. 선고 2007두9884 판결).
나. 대상판결의 의의
대상판결은 토지에 대한 재산세 분리과세의 대상을 정한 구 지방세법 시행령 제102조 제6항 각 호가 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 봐야 한다고 판단을 하면서, 위 규정에서 어떠한 인·허가를 받았음을 요건으로 할 경우에도 의제된 인·허가에는 위 규정이 적용될 수 없다는 원칙을 확인했다는 점에서 의의가 있다.
다만, 대상판결은 구 지방세법령의 조문구조, 체계, 문언 등에 비추어 이 사건 규정의 경우에는 집단에너지사업자가 의제효를 이유로 ‘전기사업법에 따른 전기사업자’에 해당하지 않는다고 판단한 것이므로, 대법원이 합목적적 해석에 따라 의제효가 분리과세대상 토지 규정에 미치는 경우를 완전히 부정하고 있는 것이 아니라고 할 것이다.
이와 관련해 최근 조세심판원은 ‘산업단지개발사업의 사업시행자가 도시개발사업 시행자로 의제되므로 위 산업단지조성 사업자(위탁자)가 부동산신탁사인 청구법인에게 산업단지 조성을 위해 제공한 토지에 대해서 지방세법 시행령 제102조 제7항 제4호를 적용해 재산세 분리과세대상으로 구분하는 것이 타당하다’고 결정한 바 있다(조세심판원 2023.2.22. 조심2022지0423).
•2021 : 서울대학교 법과대학 법학 박사 수료
•2007 : 서울대학교 법과대학 법학 석사 졸업
•2002 : 사법연수원 제31기 수료
•1999 : 서울대학교 법과대학 졸업
•2022~현재 : 법무법인(유) 율촌 변호사
•2021~2022 : 서울행정법원 부장판사(조세전담부)
•2020~2021 : 수원지방법원 부장판사(민사신청)
•2018~2020 : 대법원 전속조 재판연구관(부장판사)
•2017~2018 : 광주지방법원 부장판사(형사항소부)
•2014~2017 : 대법원 조세조 재판연구관
•2013~2014 : 서울서부지방법원 판사(형사항소부)
•2011~2013 : 서울행정법원 판사(조세전담부)
•2008~2011 : 의정부지방법원 고양지원 판사(영장전담, 민사)
•2005~2008 : 부산지방법원 판사(민사, 형사)
•2002~200 : 대한민국 육군 법무관(군검찰, 군판사, 법무실장)
•조세소송실무, 서울행정법원(공저) (2022)
•구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항에서 정한 ‘취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’에 관한 구체적인 판단 기준, 대법원판례해설 제121호, 법원도서관(2020)
